IMF：中国养老金体系的治理与基金管理

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(英文） 摘要：中国养老金体系呈高度碎片化和分散化，该体系不同的组成部分之间及各省之间在治理标准、养老基金管理实践及监管方面都存在着显著的差异。本文介绍了该体系的主要组成部分，重点强调了中国目前取得的成果，同时指出了在信息披露、治理框架以及养老金管理标准方面存在的不足。 关键词：公共养老金，基金管理，治理 一、引言 养老金管理的治理很重要，因为它影响着投资业绩，并对旨在为养老金负债进行预先融资（pre-funding pension liabilities）的政策的成功与否起到关键性决定作用。若干国际组织及标准制定机构已经制定了一些国际公认的养老金治理与基金管理标准。这些机构包括国际社会保障协会（ISSA）、主权财富基金国际工作小组（IWG－SWF）和经济合作与发展组织（OECD）。尽管覆盖的群体有所差别，但这些标准和准则都强调了具备免受政府干预、较高透明度以及公共责任等特征的有力治理结构的重要性。　 在过去，绝大多数国家的公共养老金储备的管理状况都不佳，这主要是由于在社会与发展方面具有明确的投资任务。即使没有明确的社会与/或发展任务，政府通常也会依赖强制力来确保公共养老金对政府债券（为公共支出融资）或其他债券（为关系良好的企业[well-connected entrepreneurs]及公共企业融资）保持足够的需求。有时，法律会要求商业银行通过持有政府债券来满足储备金与流动性方面的要求。还有一些时候，无论是发展中国家还是发达国家，都会要求将社保基金投资于收益率显著低于市场收益率的政府债券，有时是特别发行的不可流通（non-marketable）的金融工具。最后，投资外国资产一直受到限制，其中暗含的理由是当地储蓄应该被用于发展当地经济。 治理不善表现为多种不同的形式。例如，任命与解雇治理成员（理事）的程序通常会在很大程度上受到政治的影响。因此，管理机构的规模、组成以及管理成员的资格都因国而差异较大。此外，虽然基金经常设有投资与审计委员会，但极少有治理委员会（该委员会的目标是对治理政策提供建议并对理事和高级管理人遵守行为准则或者利益冲突规则的情况进行监督）。行为/道德准则或者利益冲突规则等行为标准确实仅适用于少数基金。最后，最常见的内部资产管理实践几乎不具有外部和透明的基准、信息披露及社会责任。 中国政府正在采取旨在对养老金体系负债进行预先融资的政策。良好治理与养老基金管理标准的及早实施对于实现与这一举措相联的政策目标至关重要。 本文简要介绍了中国的养老金体系并评估了该体系三个组成部分（对负债进行预先融资）的治理状况与养老基金管理的标准。这些组成部分包括城镇职工基本养老保险制度、全国社会保障基金（NSSF）与企业年金（EA）制度。 文章剩余部分的结构如下：第二部分简要介绍了中国的养老金体系；第三～五部分重点论述了该体系的三个组成部分（基本养老保险制、NSSF与EA制度）分别的治理与基金管理状况；第六部分为结论。 二、当前中国社会保障制度概况 中国的养老金体系呈高度分割/分散化，这是由于中国经济所具有的分权化属性、养老金体系应当覆盖的人口众多、非正式劳动力市场的规模巨大以及实行当地试点项目或试验项目的传统（由于这样和那样的原因，社会养老金政策无法在全国范围内复制）。因此，融资、管理等通常仅在省或市的层面上规定。 到2008年，中国已将约40%的劳动力（全国共7.75亿劳动者）纳入了三个由政府发起的并具有强制性的养老金计划之内。这三个计划为基本养老保险制度、农村养老金制度以及政府机构和事业单位养老金计划，它们分别覆盖了劳动力人口的28.3%、7.2%以及5.2%（表1）。另外，最低生活保障制度（也被称为城市低保）覆盖了那些未被上述三个政府养老金计划所覆盖的个人，该计划最初只针对城市居民，但现在也扩大到农村居民。 图1. 中国养老金制度的覆盖范围 来源：中国人力资源与社会保障部（MOHRSS），中国国家统计局（NBSC）和财政部（MOF） 近年来，中国政府逐步推进针对城镇职工的三支柱体系。在这些支柱中对养老金负债进行了部分融资。特别是，基本养老保险制度在养老金体系中所占的资产份额最大，而且作为人口结构缓冲器的全国社保基金的建立使这一支柱资金规模在近期有所增长。另外一些资金存在于最近建立的EA制度以及补充性个人自愿计划中（表1）。 表1. 中国养老金体系的主要设计特征 基本养老保险制度 企业年金制度 补充性个人计划 （第一支柱） （第二支柱） （第三支柱） 社会统筹 （第一层级） 个人账户 （第二层级） 主要特点 ·基于国务院国发〔2005〕38号文件 ·强制性 ·固定收益在城市或省级层面上统筹 ·基于国务院国发〔2005〕38号文件 ·固定缴款 ·个人账户 ·基于劳动和社会保障部（于2008年更名为人力资源与社会保障部）20号令及23号令 资金情况 ·无备资（unfunded） ·原则上做实，但在法律上和事实上向社会统筹“渗漏（leakage）” ·至少13个省致力于做实该账户，并防止资金向社会统筹“渗漏” ·不同的资金水平与目标收益率 ·做实 ·备资(Funded) 缴费水平 ·工资总额的20%左右（17%－30%之间，依各城市情况而定） ·100%由雇主缴纳 ·当地规定工资的8% ·个人工资的8%，要介于上限与下限之间，如在当地平均工资的60%－300%之间 ·100%由职工缴纳 ·由企业规定2/ ·只对雇主缴费部分实行5%的免税3/ 未作规定 给付水平 ·至少缴满15年 ·1%的增长率1/ ·工作35年的基础养老金替代率为35% ·指数化规则不到位，但在实践中，给付水平随地方工资40-60%的增幅增加 ·城镇地区采取按平均预期寿命分期领取的方式 ·寿命的尾部风险由第一层次（Tier 1）确保 ·按缴费15年计算的目标替代率为24.2% ·固定缴款 ·纳税 ·支付方式：一次性或分期领取 未作规定 来源：根据以下资料编制：西班牙对外银行(BBVA)(2008年、2009年)、Ebbers等人(2008年)、Hu等人(2007年)、毕马威会计师事务所（KPMG）（2008年）、Salditt 等人(2008年)、白宫(2006年)、与MOHRSS。 1/ 1年的基础养老金＝1%×缴费年限×养老金基数；养老金基数＝(上年当地职工平均工资+指数化缴费工资) ÷2；指数化缴费工资=本人退休前最后一年的年度工资×该人职业生涯中缴费工资平均指数；本人缴费工资平均指数= (Xn/Cn-1+……+X3/C2+X2/C1+X1/C0÷N；其中Xn代表职工当年（第n年）的工资；Cn-1代表上一年（第n－1年）的当地平均工资；N代表缴费年限。 2/ 由于大型国有企业（SOEs）受国有资产监督管理委员会（SASAC）的监督，所以其企业年金的缴费水平需要得到后者的批准。 3/ 2009年6月，中国财政部与国家税务总局决定将企业年金计划的税款减免优惠从4%提高到5%。 在1994年世界银行报告——《防止老龄危机》(Averting the Old-Age Crisis)出版之后，确立了养老金的分类标准。遵循这一标准，中国的基本养老保险制度、EA制度与补充性自愿计划通常分别被称为“第一支柱”、“第二支柱”和“第三支柱”。为了方便和清晰，我们在本文中也将采用这一分类。 本文接下来只重点分析前两个支柱。可以预见，不会存在针对长期补充性个人养老金计划的税收减免，目前第三支柱仅仅是长期储蓄的一种。此外，对第三支柱的治理与资产管理的分析可能会在保险业导致一场关于治理与资产管理的长期讨论，因此这超出了本文的范围。 三、基本养老保险制度 国务院国发[1997]26号文件建立了基本养老保险制度，该制度包含两个层次（two tiers），也就是所说的“社会统筹”与“个人账户”（表1）。第一个层次是一种强制性和给付确定型（Defined Benefit，简写DB）制度，在各级政府层面上统筹资金、无备资（unfunded）且实行现收现付原则。第二个层次是强制性、缴费确定的个人账户制度。许多地方政府从第二层次借款来为第一层次的养老金支出提供资金。 通过将管理权在2006年底之前集中到省级政府并将对第一层次与第二层次的管理分开，中国实行了旨在加强基本养老保险制度基金管理方面的改革。为了提高个人账户的融资水平也采取了改革措施，但到今天，由于没有对历史负债(past liabilities)（或“遗留成本”[legacy cost]）进行明确的确认，该层次仍存在部分资金缺口。至少有13个省[1]致力于保证做实个人账户并防止个人账户资金向社会统筹的“渗漏”。 在基本养老保险制度的治理与基金管理方面，公开的信息微乎其微。按照规定，该制度累积的养老基金只能投资于银行存款与政府债券，而且据报道绝大部分被存入了银行体系。基金通常以定期存款的形式存放，但是这种情况在各省之间会有显著不同。在一些省份，大部分基金被配置到活期存款账户，获得的利息较低，而在其他省份，75%以上的基金被配置到定期存款账户，还有某些省份只是对一年期存款进行转存。根据中国人民银行（PBC）的相关文件，商业银行对于这些存款支付的利率应该按照三个月储蓄账户的利率水平执行。 在省一级，基金管理的职责（例如对资金存放银行的选择）是由地方社会保障局及地方财政局共同负责。为了强化省级财务管理能力，地方财政局在投资领域的职责越来越大。甚至在地方财政局内部，基金管理职责也通常由社会保障办公室转向了国库办公室。然而，这些管理模式各地可能有所不同。 据报道，对于资金存放银行的选择没有明确的标准，这使得在许多省份基金管理过程会受到不当的政治干预。只有在广东等少数省份地方局实行了明确的银行选择与绩效评估标准。 个人账户的融资、治理与基金管理等方面都已通过如下改革得到了强化。 2000年，国务院42号文件发布，决定从诸多方面对辽宁省的第一支柱实行改革；特别是，将两个层次的账户完全分离。在辽宁省的试点中，个人账户不能被用来补贴社会统筹账户，从而确保个人账户未来累积权益的做实。但是这一改革并未试图对个人账户的历史权益（其资金已被转移到社会统筹基金）进行融资。 2004年，根据国务院35、36号文件，辽宁省的试点改革版本被扩展到吉林省与黑龙江省。然而在这些省份，由于税基不足等相关原因，个人账户可能仅存在名义上的资金流。 2005年，国务院38号文件决定进一步改革基本养老保险制度并对1997年26号文件中条款进行了替换。在新的规定下，至少有13个省致力于保证做实个人账户并与社会统筹基金实现完全分离。在省一级，根据各地具体的财政状况确定融资水平及实现目标的进度。然而，由于各省融资目标的完成经常受益于中央政府的补贴，所以需要经过中央政府的批准。这些补贴因省而异。例如，上海、浙江与江苏等富裕省份不会得到中央政府的补贴。对其他省份来说，以当地的缴费规定为基础，中央政府补贴通常占到缴费资金流的75%，最高会占到当地职工缴费工资的3.75%。 当地政府也提供用于促进改革的补贴。补贴程度有很大差异。在上海、浙江与江苏，补贴的水平取决于可用的财政资源。对于其他省份，当地政府通常提供的补贴接近最高水平资金目标的25%。省级社会保障机构负责这些补贴与个人缴费资金的投资运营。 作为提高管理标准的一种方法，基金管理也呈现集中化态势（中国术语“统筹化”）。中央政府向上述13省中的9省进行的财政转移支付由NSSF代表各省来管理，管理期限至少五年并且保证资金的收益率。各省不需要向NSSF支付管理费，该费用已被列入财政部的预算。 这13个省也主要设法实现当地政府个人账户资金在省级层面的集中管理。另外，其他省份也已试图实现养老金资产的省级集中管理。在所有其他省份中，养老基金目前在县、市或省级实行高度分散化的管理。 社会统筹与个人账户的养老金资产（或盈余）组成了当前中国养老金体系中最大的养老基金池。2008年的官方数据显示，全国该项资产达9931亿元人民币。另外，正在致力于做实（fully fund）个人账户资金的13个省的个人账户资金已累计约1200亿元人民币。2008年，NSSF共管理其中的330亿元人民币，其他9604亿元人民币由省、市或县进行管理。各省个人账户资金的累计数据（而不是上述13省）并没有公开。 -------------------------------------------------------------------------------- [1] 这些省份是：辽宁 (2001)；黑龙江、吉林(2004)；河南、湖北、湖南、山东、上海、山西、天津、新疆(2006)；浙江(2008)；江苏(2009)。年份为国务院批准各省份实施计划的时间。