住房政策性金融机构的国际经验

　　摘要：在构建有中国特色的住房政策性金融机构的过程中，首要任务便是对其功能有较为准确的定位。本文在借鉴日本、德国及新加坡发展政策性住房金融体系经验的基础上，进一步分析了我国构建住房政策性金融机构的现实背景，深挖构建我国住房政策性金融机构的内在动力，最后从地位、目标、特点三方面为住房政策性金融机构给出了一个较为明确的定位。

　　关键词：住房政策性金融机构，国际经验，功能定位

　　十八届三中全会公报明确提出，要“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。其后的中央经济工作会议、中央城镇化工作会议及银监会通稿中也多次提出“推进组建新型政策性金融机构”的构想。由此看来，住房政策性金融机构在我国的建立已是势在必行，本文试图从住房政策性金融机构的国际发展经验及国内背景出发，探寻我国住房政策性金融机构较为合理的功能定位，为构建符合我国国情的住房政策性金融机构提供参考。

　　一、政策性住房金融体系的国际发展经验

　　政策性住房金融通常都是一国特定历史发展阶段的产物，其最初的功能定位基本上都与解决住房供需矛盾相关，但随着时间的推移，部分成功的政策性住房金融还扮演了诸如维护金融稳定等其它角色。

　　（一）日本：住宅金融公库制度

　　日本最著名的政策性住房金融制度是建立于二战结束后（1950年）的住宅金融公库制度。公库建立的目的是当国民大众在向银行和其他金融机构借款发生困难时，给予住宅建设、住宅用地的购买与平整所需要资金的融通。其职能是为了解除战后严重的住房困难，而提供住宅建设资金，办理住宅用地购置资金贷款。

　　日本第四个住宅计划中，公共资本建设住宅数为350万户，其中公库的目标为220万户，占63%，截止2003年3月，住宅金融公库总金额180万亿日元，约为全日本战后新建住宅的32.1%。正是在这一制度下，日本自1972年起，其住宅数量超过了住户数量，日本的城镇化水平也是在这一阶段（1950年-1975年）进入高速增长期，其城市人口由2915万增加到6337万，城市化水平由34.9%增加到56.8%。可见住宅金融公库在解决日本住房紧缺和加速推进城镇化中扮演着非常重要的作用。

　　另一方面，住宅金融公库对购买大型住宅和高收入者与中低收入家庭实行区别对待的政策，后者将享受到更优惠的利率。从贷款发放额来看，也呈现出强烈的政策保障性，其贷款发放额与顺周期的商业性住房贷款正好相反，体现出逆经济周期的特点。（见表一）这种逆周期性一方面对整个住房金融市场起到了稳定作用，另一方面又为中低收入者的基本住房提供了保障。

　　（二）德国：住房储蓄制度

　　德国的住房金融体系是综合型的，从事住房信贷业务的金融机构主要有储蓄银行、抵押银行和建房互助储金信贷社三类，其中最具代表性的是德国住房储蓄银行。该类银行也是在二战后住房极度紧缺的背景下建立的，是德国唯一且专门负责经营住房合同储蓄业务的银行。数据显示，德国在1998年时住房储蓄银行就多达35家，其中22家是私立的，13家是公立的，2005年其住房贷款份额占整个住房贷款份额的13.8%。

　　德国住房储蓄银行“先存后贷，低息互助，封闭运行，政府奖励”的模式，使得德国居民愿意将资金存入住房储蓄银行，在满8年后即可获得合同金额100%的低息贷款进行购房。除此之外，为了扩大住房互助储蓄的资金规模，德国政府还实施了储蓄奖励政策，能获取奖励的最低存款额为8000马克，最低存款期限为7年，奖励系数为25%。在这种储蓄制度下的支撑下，德国住房价格表现出难以置信的长期稳定性。19752011年，德国实际住房价格累计负增长21.6%，同期的美国、英国、法国、意大利的实际房价累计增幅分别为5%、145%、123%和50%，且都呈现极大的波动性。

　　当然，德国住房问题的解决很大程度上还有赖于其规范发达的住房租赁市场，得益于法律充分保障承租人的居住权益，所以目前仍有55%的德国家庭都选择租房居住，即使如今德国家庭收入水平已经取得了显着增长，其购房比例依然不高。在这一背景下，进行住房投资的可能性被大大降低，房价才得以长期保持稳定，这对住房储蓄来说又起到了积极的促进作用。

　　（三）新加坡：中央公积金制度

　　新加坡的住房制度集中体现在其中央公积金制度上，该制度以法律的形式规定所有新加坡公民和永久居民必须强制参与。公积金账户下设三个子账户：分别为普通账户（用于住房、保险、获准的投资和教育支出，占比50%左右）、医疗账户（用于住院费支出、部分批准的医疗项目支出）、特别账户（用于养老和紧急支出）。其公积金存款利率实行“高进低出”政策，公积金存款利率一般不低于市场利率。

　　公积金由中央公积金局统一管理，部分公积金被用于购买政府发行的债券，政府将发债所获资金的60%以上贷款给组屋发展局。组屋发展局的主要功能是组织建设“组屋”并以优惠价格提供给中低收入阶层，并对符合条件的居民提供优惠利率贷款，以实现“居者有其屋”的目标，组屋发展局贷款占整个新加坡住房抵押贷款的比例一度高达60%。除此之外，由于有住房公积金作为担保，新加坡所有的银行都愿意向个人提供长期优惠利率的住房贷款，这一方面解决了新加坡的住房问题，同时也分散了住房抵押贷款集中于商业性金融机构的风险。

　　二、政策性住房金融机构建立的国内背景

　　（一）住房金融体系亟待完善

　　目前，我国已经形成了以商业银行住房抵押贷款为主的商业性住房金融和以住房公积金为主的政策性住房金融并行发展的住房金融体系。但在当前高房价背景下，商业性贷款的高门槛、繁杂手续及高融资成本将许多有购房需求的人拒之门外。同时，住房公积金贷款归集面过窄、使用率低，已经成为少数人的“盛宴”，多数人特别是中低收入者难以享受。另外，我国虽然也进行了类似天津“中德住房储蓄银行”的探索，但受中国房地产市场“泡沫式”畸形发展及消费者投机心理的影响，其业务始终没有形成规模，地域上也未进行突破，目前仍局限在天津等少数几个城市开展业务。因此，我国的住房金融体系实际上难以覆盖中低收入人群，而这部分人的比重又关系着住房市场与整个社会的稳定。

　　（二）“土地财政”模式难以为继

　　在保障性住房建设中，其资金来源一直是关注的焦点，目前来看，主要由国家财政拨款、银行贷款、地方政府财政资金几部分构成，虽然中央对地方资金的补助逐年大幅度提高，但地方仍然是保障性住房建设资金的投入主体。从收入上来看，财政收入靠卖地的空间越来越小，面对公共建设的巨大支出，地方政府不得不选择债务融资，致使地方政府债务规模急剧增加。据国家审计署统计，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元，同时，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度仍然较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.5万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.4万亿元的37.23%。一方面是土地出让收入的减少，一方面是土地出让收入担保的增加，若此种模式继续循环，必然导致地方政府债务违约，保障性住房建设的资金链也会因此断裂。

　　（三）保障房建设对巨额资金的需求

　　“十二五规划”中明确提出“十二五”期间将完成3600万套保障性住房的建设任务，按照住建部副部长齐骥在十一届全国人大四次会议记者会上对经适房与两限房每套平均25万元的投资额计算，“十二五”期间保障性住房的投资总额将达到9万亿。从资金来源看，政府财政资金方面，据中国政府网上查询的数据显示，各级财政支持保障性安居工程建设支出在2011年-2013年分别为3342.91亿元、3800.43亿元、3816.72亿元，按照此规模推算，“十二五”期间各级财政支持保障性安居工程建设支出约为2万亿；银行贷款方面，国家保障性住房开发贷款2013年余额为7260亿元。由此可以看出，保障性住房的资金需求与资金投入之间存在巨大的缺口，已成为保障房建设目标顺利实现的巨大障碍。

　　三、我国住房政策性金融机构的功能定位

　　在对政策性住房金融体系的国际发展经验与国内现实进行分析的基础上，笔者认为构建有中国特色的政策性住房金融机构，需要符合以下功能定位。

　　（一）地位：住房金融体系的重要组成部分

　　目前，商业性住房贷款在我国占据绝对主导地位，公积金贷款比重较低。2013年末，我国主要金融机构房地产贷款余额14.6万亿元，房地产贷款余额占各项贷款余额的21%，其中个人住房贷款余额9.0万亿元；据估计2013年公积金余额为3万亿，按60%的使用率计算，其贷款规模在1.8万亿左右。政策性住房金融机构的建立后，通过与商业银行及住房公积金制度形成互补，使我国的住房金融体系更加完善。一方面，住房政策性金融机构与商业银行之间良性竞争，有助于商业银行尽快摆脱目前在住房信贷业务领域的政策性特征，增加其发展独立性；另一方面，住房政策性金融机构与公积金互补，有助于政府通过金融手段实现其住房政策目标，促进住房公平。展望未来的住房金融体系，应该是商业银行住房信贷规模与政策性住房金融机构、住房公积金贷款规模平分秋色，在业务种类上三者亦可以互相搭配。

　　（二）目标：专注于解决中低收入者住房问题

　　就我国目前的住房市场而言，高收入者对住房基本上是一种投资需求，其本身也很容易获得银行的商业性住房贷款；行政单位和国有企事业单位大部分职工在住房公积金的支持下，也能基本上满足基本住房需求；中低收入者面对高房价，在缺少积蓄和住房公积金的情况下，又很难从银行取得贷款，其住房刚性需求最为旺盛。因此，政策性住房金融机构应该专注于解决中低收入者的保障性住房问题，特别是城镇化过程中的保障房建设。《国家新型城镇化规划》提出，到2020年中国城镇人口在总人口中所占比重要提高到67%，提高约16个百分点，这意味新增城镇人口还要涉及2.2亿人，以一家四口住一套房来计算，未来仅城镇化就需要5000万套住房，同时还有城市棚户区及危房改造，这些都需要有一个专门的政策性金融机构来提供资金支持。

　　对于住房政策性金融机构的巨额资金来源，可以采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向国内民间资本筹资，鼓励社保基金、保险机构等积极参与。同时，建立规范的财政持续支持机制，将国家的保障房建设财政资金统一于该机构进行运作管理。同时也可以借鉴德国的住房储蓄制度，鼓励公民进行住房储蓄，国家拿出专项资金给予储蓄者税收优惠和资金奖励，充分调动民间资本积极参与保障住房建设。

　　（三）特点：突出机构政策性，分散住房信贷风险

　　政策性是住房政策性金融机构的本质特征。政策性一方面体现在资金来源和保证程度上，资金来源偏向于间接的信贷融资，以公众有限参与、市场有限监督、资产及时回流与安全为前提，并且这种资金有国家的信用作保障，正因为如此，政策性衍生出了另一个特性，即非盈利性。政策性的另一方面体现在对国家宏观经济形势的支持，住房政策性金融机构压迫积极发挥逆经济周期的调节作用，在住房建设过热时收紧贷款发放，在商业性住房发展不足时加大投入，以促使宏观金融的稳定。

　　四、结语

　　尽管目前对住房政策性金融机构的建立已是沸沸扬扬，有建议成立独立的住房政策金融机构者，有建议与住房公积金中心合并者，有建议由业务不足的农发行改组者，还有建议由保障性住房投资大户国开行牵头者。但无论采取何种形式组建，都应该要对该机构有比较准确的定位，避免人云亦云，在发展的过程中也始终不能偏离原有定位。笔者认为，把握政策性与非盈利性，建立规范持续的资金支持机制，致力于服务中低收入者保障性住房需求及城镇化住房建设，掌握好信贷风险与业务边界，不越位、不缺位，才是发展好住房政策性金融机构的关键所在。

　　参考文献：

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　　[2]刘士余等.中国金融稳定报告2014[M].北京：中国金融出版社，2014：23

　　[3]刘丽巍，季晓旭.在宏观审慎框架下发展我国的政策性住房金融[J].经济社会体制比较，2014，（1）

　　[4]郭新双.德国外政策性金融机构研究-以美、日、韩三国为中心[D].吉林大学，2005

　　[5]日本住宅金融支持机构网站http：//www.jhf.go.jp/index.html。

　　[6]中房网http：//www.fangchan.com/prefecture/44/20130806/352258.html。

　　[7]《中华人民共和国审计署审计结果公告》（2013年第32号），《全国政府性债务审计结果》。

　　[8]中国财政部网站http：//www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zonghexinxi/201404/t20140414_1066820.html。

　　作者简介：陈世华（1985.10-），男，土家族，湖北巴东人，硕士，中国人民银行恩施州中心支行货币信贷管理科。

作者： 陈世华 来源： 《商情》2015年第08期

[关键词]：住房政策性金融

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