英德公共租赁住房供给模式及其特征对比

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摘要：西方的公租房建设始于20世纪初期，在二战后获得了快速发展。20世纪70年代，随着社会经济结构的调整进入转型调整期。以德国和英国为例，对比分析两种不同制度环境下产生的公租房供给政策、由此产生的两种供给模式的特点，以及各自对住房市场及对社会空间产生的影响。最后通过总结两种模式的经验和教训，对我国公租房社区的建设和公租房供给方式的优化提出几点建议。

关键词：西方，公共租赁住房，政策，启示

1  引言

公共租赁住房(以下简称公租房)是西方国家在特定时期内保证城市住房供给、维护社会公平和稳定的福利性住房供给类型。20世纪初，为应对工业革命引发的城市住宅短缺、产业工人居住条件恶劣等现实问题，公租房供给作为一项福利政策应运而生，二战以后各国通过立法途径迎来公租房建设高潮，期间民间资本和力量也不断加入公租房建设领域，PPP(public private partnership)模式的成功运用保障了公租房的多样化供应，20世纪80年代以来，公租房建设量不断减少，同时通过折价销售的方式，大量的旧公租房转变为私有属性，导致其占住房总量的比重也不断下降，政府在住房领域的福利投入更多地转向直接为目标家庭提供租房补贴，以及如何通过税收、补贴等手段鼓励城市家庭购房。

英国是历史上最早进行工业革命的国家，其公租房发展历史悠久，规模庞大，具有较好的典型性；德国的公租房建设模式具备一定的特殊性，也是“社会型市场”下创新了公租房与营利性住房相互竞争实现整个住房良性成熟发展的典型(吉姆·凯梅尼，2010)。这两类公租房模式对我国公租房建设均具有借鉴意义。

2  西方公共租赁住房发展演变阶段

西方的公租房已经拥有100多年的发展历史，大体经历了3个发展阶段。

2.1  兴起阶段：20世纪初——二战前

20世纪初，受工业革命影响，西方城市化进入快速发展时期，城市人口出现了“爆炸性”增长。英国伦敦的城市人口从1750年的70万增长到1939年的160万，大量产业工人的集聚导致城市住房短缺、居住条件恶劣、公共卫生设施缺乏等问题。早在1890年就实施的英国《工人阶级住房法》(1900年对其进行了修订)鼓励地方政府改善工薪阶层居住条件，由地方政府主导的伦敦东区建成首个公租房社区，从此以后，地方政府建设保障性住房都获得了中央政府财政支持。在德国，一战后魏玛共和国时期的《魏玛宪法》第一次通过立法途径明确提供住房给民众是国家的职责之一。1933年纳粹上台后直到二战结束，纳粹德国政府开展了极端标准化的公共住房建设。

2.2  快速推进阶段：二战后——20世纪70年代

第二次世界大战后，大量住房在战争中被摧毁，同时由于资本市场在战后受到重创，无法为住房项目建设进行资本支持，市场化住房供给或民间资本自建住房依然乏力，同时受到当时盛行的福利国家理论影响，西方各国的公共财政开始致力于投资建设公租房。

德国分别在1950年和1956年制定了第一、二部《住房建设法》(WoBauG)，规定政府如何通过税收减免和低息贷款支持包括私人资本在内的投资主体开展社会住房(即公租房)的建设，逐渐建立了包括城市政府、公有企业兴建的公租房和依托民间资本建设的具有社会住房属性的“公租房”在内的多途径公租房供应模式。1950-1955年，德国范围内有180万套住宅得到资助；1949-1952年间，在现在巴登符腾堡州地域225000套新建成的房屋中大约75%属于社会住房；20世纪50年代末，德国的社会住房占新建住房的70%(Andrej Holm，2005)。20世纪60年代，英国由地方政府出资建设的公租房占到住房总量的1/3(吉姆·凯梅尼，2010)，公租房对于解决战后民众的住房问题起到了重要作用。

2.3  转型调整阶段：20世纪70年代末以来

20世纪70年代以来，西方国家进入后现代社会发展阶段，城市化水平在达到70%后呈现缓慢、稳定的发展态势，也意味着人口大量涌入城市的住房短缺时代已经结束。同时，随着经济的稳定发展和产业结构的调整优化，城市居民的住房购买力逐步提升，公共财政的投资重点也由公租房转向城市重大基础设施的建设和其他公共产品的提供。

英国于20世纪80年代开始停止公租房建设，并在1988年的《住房法》中提出了“购买权”(Right-to-buy)政策，同意租住2年以上的租户可以折价购买自己所租住的公租房(Holmans，2005)。同时，公租房的产权和管理也从地方政府向住房协会转移(Holmans，2005)。这一政策变动推动了英国的可负担住房政策向社会住房模式转型，即由政府主导的公租房建设向推动私有化和社会化改革(刘志林，2010)，也在短期内提高了英国的住宅私有化水平。2011年一份来自世界经合组织(OECD)的报告显示，当年英国的市场住房拥有率已经高达70.7%。

德国在20世纪70年代以后逐渐取消了“国家控制住房政策”，1988年住房福利政策中一些优惠条件被废除，同时推进的还有住宅建设和房屋市场私有化进程，部分城市将福利性公租房出售给私人业主。同时，每年因为还清低息贷款而回归正常属性的社会住房逐渐增加，这些都使得公租房的数量和比例急剧下降，以柏林市为例。2006年，城西(原西柏林)社会住房仅为9%，城东(原东柏林)为24%(沈璐，2007)，整个德国的社会住房仅占所有房屋总量的4%(Andrej Holm，2005)。2002年生效的德国《住房资助法》提出政府对住房的资助主要是对符合标准的低收入家庭以及怀孕者、老年人、无家可归者给予直接的资金补贴、提供抵押和担保以及提供优惠的建造宅基地，表明德国政府在住房领域的政策导向从“向广大的各阶层人民提供适当的住宅空间”，逐渐转向“资助那些不能在市场上获得适当住宅空间并且依赖于辅助措施的家庭”(胡川宁，2013)。

值得注意的是，20世纪80年代以来，西方各国由政府或者公共部门建设的大型公共租赁社区普遍呈现衰败景象。一方面是由于早期建设标准较低带来的建筑老化、景观破败等物质空间衰退；另一方面是由于低收入阶层、失业人口在这类社区长期集聚，使公租房社区逐渐沦为“贫民区”。Harloe(1985)指出，“社会租赁住房正在边缘化”，Emms(1990)也通过研究指出西方国家的社会租赁住房正在“加速螺旋形坠落”。

3  西方公共租赁住房供给特征的比较研究——以英国、法国为例

西方各个国家的公租房发展阶段虽然基本吻合，但是在政策内容和供给模式等方面仍然表现出明显差异，概括起来主要有两大类型：一类是营利性市场下的公租房供给模式，即受到凯恩斯主义追求市场利益最大化的影响，西方的公租房供给与租赁市场、购房市场相分离，主要表现为以政府主导提供成本型租赁住房为主的公租房供给模式，以英国为典型；另一类是社会型市场下的公租房供给模式，即在“保证重要的社会目标构建于市场之内”的原则下(Barry，1993)，公租房采取多种供给途径，并且政府通过一系列的政策引导成本型租赁住房与营利性市场租赁住房之间开展竞争，以德国为典型。

3.1  营利性市场下的公租房供给特点——以英国为例

第一，由政府直接提供住房。英国的公租房也叫公共住房(Council Housing)，是由中央政府通过设置中央公共住房基金，向地方政府提供财政补贴，地方政府负责社会住房的规划、直接投资和管理，并通过其下属的地方住房管理局(LHAS)负责具体事宜，具体的建设工程由私营建筑公司负责。

第二，以大型租赁式社区的形式进行建设，一定程度上加剧了居住空间分异。后期采取的折价出售政策使得社会住房数量急剧减少，低收入阶层进一步被边缘化，也加剧了居住空间的分异，同时因为低价购买此类住房的多为中低收入家庭，在购买后的几年里出现了严重的负债(见表1)，区位偏远的公共住房社区沦为大型衰败社区，成为景观破败、环境恶化、犯罪频发的消极空间。

表1：部分年度大伦敦地区公共住房的平均未偿还债务统计表

年度	住房总套数	平均每套住房债务(英镑)
1969-1970	537237	3223
1978-1979	720898	8235
1989-1990	307024	17845

数据来源：CIPFA收益。

第三，公共住房占总住房数的比例较少，因此主要提供给无家可归者、住房质量差或者过度拥挤的家庭、经济收入达到一定标准的低收入家庭。对于中低收入家庭这类社会夹心层不在受惠条件内，其政策的覆盖人群比较有限，再加上严格的资格审查，对社会的吸引力非常有限。

第四，公共住房采取独立建设、独立定价、独立管理，与市场住房租赁、购房市场相分离的运作方式。在租金制定方面，地方政府对公租房租金实行统一标准，并独立于市场租赁住房的价格体系，也被称为“成本型租赁住房”(吉姆·凯梅尼，2010)。因此，公共住房对住房市场的影响微乎其微。

瑞典学者吉姆·凯梅尼将这种公租房形容为“打上负面烙印的残余化的公租房”，认为这一模式在某种程度上将大部分城市居民推向了市场租赁一方，并认为这是这一政策本身想要导向的结果，是“不成熟”的租赁体制。

3.2  社会型市场下的公租房供给特点——以德国为例

本文主要介绍德国最具特色的“社会住房”(Sozialwohungen)，是德国二战后主要的公租房供给类型，即政府通过低息贷款和补助、费税减免、低价土地出让等方式吸引社会投资，所有新建住房的房东可获得15-30年的政府补贴(各州年限不尽相同，最长可达60年)。受到资助建设的住房自建成之日起就拥有“社会住房”属性，纳入政府公共住房范畴并受到政府对租金水平的管理。德国《住房法》规定，这种属性在还清所有公共款项资助后便不复存在，房屋就回归到普通住房性质并且进入市场自由流通。民众也可以在自己建设自住用途房屋时得到政府资助，公共资助来源由州政府担保(其中50%由联邦政府再担保)，由商业银行和储蓄银行参与。

第一，这种广泛吸收民间力量建设的“社会住房”具有数量大、分布均衡、受众群体广等特点，且在较广的地域范围内实现了不同收入阶层的混合居住。德国社会住房的目标人群是“广泛的人民阶层”(也是以收入作为衡量标准)，因此，在战后重建年代，约有80%的德国民众获得了租住社会住房的权利。而通过税收、贷款等政策广泛吸纳民间房源(即一定时期承担“社会住房”功能的私人房源)的方法是保障供给的重要手段。

第二，政府退回到游戏规则的制定方，通过立法、税收、贷款等政策手段支持公租房供给，并对其进行严格的管理和监督，而不是直接参与建设，有利于理清主体、分离权责。此外，当旧的住房回归正常属性后，又有新的受补贴住房补充社会住房，有利于建立起长效机制。

第三，鼓励市场住房与社会住房相互竞争。社会住房的最高租金限制会在政府进行住房资助初期与建设者进行协定，一般根据项目资助的金额协商租金的合理区间，且不允许超过本地的相对平均租金。此外，德国在市场租房领域实施“解约保护”和“租金约束”政策，“解约保护”即承租人可以不用给出理由和出租人解约，但是出租人需要在符合法律规定的条件下才能提出解约要求；“租金约束”即3年之内出租人不得提高当地房租水平的20%以上，各州政府每年根据数据分析制定当地租金水平，这种被称为“镜面租金”的定价相当于地方基准租金。政府对何种租赁住房占据主导地位并不进行目标预设(吉姆·凯梅尼，2010)，这极大地约束了住房租赁市场的价格，甚至对住房销售市场都形成冲击。2011年，德国的住房私有率仅为41.0%，租房市场的活跃程度可见一斑。

4  对我国公租房社区建设的启示

2014年，我国的城市化水平达到54.77%，正处于人口和资源向城市集聚的发展阶段，为解决大量外来务工群体和低收入家庭的住房问题，大型公租房社区建设正在各大城市如火如荼地开展。这种大尺度、大规模的低收入社区与英国等国家的大型公共住房社区有很多相似之处，也正在加剧城市的居住空间分异，我们应该从西方国家的公租房建设过程中吸取经验和教训，为我国公租房建设提供有益借鉴。

4.1  现有公租房社区向“新城化”转型

我国当前大部分城市的公租房社区选址偏远。以南京市为例，主城区的公租房社区集中在绕城公路外侧的四大保障房片区，经过十几年的建设，大尺度的低收入社区已经形成并正在加速发展，这些按照低标准建设的成本型社区未来如何避免沦为城市的衰败社区和消极空间？这不仅仅是城市规划建设的课题也是社会学需要关注的课题。笔者认为，对于既成事实的大尺度公租房社区或者保障房片区，应当按照新城建设的标准，配套完善的公共设施和基础设施，提供多样化的就业岗位，避免地区功能和居民构成的单一化发展。

4.2  研究此类社区的更新途径和方法

尽管国内已经有不少学者对保障房社区未来的走向表示担忧，但是对这些社区更新机制的研究仍然欠缺，或许二三十年的周期过后，这类社区的建筑、环境以及社区群体的构成不可避免地会呈现“消极化”趋势。我们可以借鉴西方的做法，尝试对其进行更新和活力再造，而不是任其灭亡或者一拆了之，这是基于“存量规划”的要求，也是城市规划和发展需要动态评估和调整的现实需求。因此，城市规划和城市社会学领域需要对此类社区未来发展的评估和可能的更新机制进行前瞻性研究。

4.3  创新多样化、多途径的公租房供给方式

我国公租房主要面向外来务工人员、新就业大学生和城市中低收入家庭，住房供给方式为政府主导的实物配租，未来可以根据不同群体的需求特点，鼓励企业建设人才公寓并纳入公租房管理框架，就近提供房源。政府也可通过城中村改造，以及对租赁式公寓建设等项目提供资金补贴或低息贷款等途径，与业主或者开发商协商提供部分公租房房源。此外，政府还可以通过低价收购和改造楼房以及公房改造项目来增加房源供给，以满足不同群体的需求。在保证多种房源供给的前提下，逐渐打破单一的建设大规模低收入社区的供给局面，增加混合居住的可能性。

参考文献：

1.钱云，庄子莹，景娟.欧洲大型公共租赁住区研究进展及对中国的启示.住区.2013.4

2.吉姆·凯梅尼.从公共住房到社会市场——租赁住房政策的比较研究.王韬译.中国建筑工业出版社.2010

3.赵煦.伦敦城市人口迁入初探(1550-1750).湖南科技学院学报.2005.2

4. Büchner, U. Wiederaufbauforderung in Baden-Württemberg 1945 bis 1952.1993

5. Andrej Holm, Nur Eine Soziale Zwischennutzung, Sozialer Wohnungsbau in Der Bundesrepublik Deutschland Bedeutet Eine Zeitlich Begrenzte Eigenschaft. MieterEcho. 2005

6. Holmans, A E. Housing and Housing Policy in England 1975-2002: Chronology and Commentary[R].Report for the Office of the Deputy Prime Minister. Cambridge: Centre for Housing and Planning Research. 2005

7.刘志林.公共租赁住房政策：基本模式、政策转型及其借鉴意义.现代城市研究.2010.10

8. Andrews, D., A. Caldera Sánchez. Drivers of Homeownership Rates in Selected OECD Countries. OECD Economics Department Working Papers. 2011.849

9.沈璐.德国的社会福利住房.北京规划建设.2007.4

10.胡川宁.德国社会住房法律制度研究.社会科学研究.2013.3

 

作者： 南京大学金陵学院城市与资源学院 徐菊芬 德国卡塞尔大学城市与区域规划专业 郑英嘉 南京大学建筑与城规学院 黄春晓  来源： 《中国房地产》学术版2016年第08期