我国港口物流政策综述及改进建议

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摘　要：港口物流是以港口的装卸搬运和储存中转等核心功能为依托，根据实际需要，将运输、仓储、配送、信息处理、货运代理、物流金融、商贸物流等物流业务功能有机结合，拓展形成完整的港口物流服务链，并不断强化对腹地物流活动的吸引及辐射能力，发展成为以港口为核心、涵盖区域物流产业链重要环节的综合物流系统。港口物流政策对于指导、促进港口物流发展具有重要的意义。本文阐述港口物流政策的内涵及表现形式，对近年来国家出台的港口物流相关政策进行综述，系统分析我国港口物流政策的特点及港口物流发展的政策需求，提出改进我国港口物流政策有效性的建议。

港口物流是以港口的装卸搬运和储存中转等核心功能为依托，根据实际需要，将运输、仓储、配送、信息处理、货运代理、物流金融、商贸物流等物流业务功能有机结合，拓展形成完整的港口物流服务链，并不断强化对腹地物流活动的吸引及辐射能力，发展成为以港口为核心、涵盖区域物流产业链重要环节的综合物流系统。随着全球经济一体化的势头越来越强劲，社会分工规模、水平日益扩大和提高，港口物流成为衡量一个国家和地区综合竞争能力和服务水平的重要标志。系统性强、前瞻性好、目标明确、措施具体并且符合港口物流发展规律的政策体系对于保证和促进港口物流的迅速发展具有重要的意义。因此，正确的认识和完备的港口物流政策对港口物流的健康可持续发展起着关键作用。

一、我国港口物流政策的内涵及形式

1.港口物流政策的内涵

目前，我国尚未形成对港口物流政策的统一认识。林杨[1]（2015）认为港口物流公共政策是指地方政府依据本地区港口物流业发展的趋势，为实现一定时期内加速推进港口物流发展和向高度化演进的目标，所实施的向港口物流倾斜的各种意见措施，赵学礼等[2]（2009）认为港口物流产业政策是政府为了实现港口物流产业的合理发展，依据港口独特的地理位置和基础设施制定的，有利于发挥港口资源优势，引导港口物流产业健康有序发展的宏观政策和措施；韩立民等[3]（2005）认为港口物流政策属于产业政策的范畴，它是指港口物流按比例、协调增长过程中应具有的有效管理体制以及在一定管理体制下实施的各种政策措施。可见，目前对港口物流政策的属性具有不同的认识，即港口物流政策属于公共政策后产业政策。

继《物流业调整与振兴规划》出台后，《物流业中长期发展规划（2014-2020）》进一步明确了物流业的产业地位，并将其定位为支撑我国国民经济发展的基础性、战略性产业。因此，本文认为港口物流政策应属于产业政策的研究范畴。目前，我国对产业政策具有相对系统完善的研究，对产业政策的内涵、目的、作用、层次等内容进行了相对明晰的界定。根据产业政策的相关定义，本文认为港口物流政策是指港口物流的各级主管部门为了促进港口物流的发展、弥补港口物流领域市场机制的缺陷，提升港口物流的发展速度和发展水平而对港口、物流、航运、货运代理等港口物流产业的相关业态进行干预所制定、实施的各种政策的总和。

2.港口物流政策的表现形式

相较于其他国家，我国产业政策体系具有表现形式多样化的特征。除政策文件以外，还有法令、条例、措施、规划、计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等形式，比较重要或比较有中国特色的是中央政府发布的正式政策、中央部门发布的正式政策、地方政府和政府部门发布的正式政策、部门决议、会议决议、领导书面批示与口头指示、专项检查或整顿等七种。我国产业政策表现形式极少以法律的形势出现，主要为“规划”、“目录”、“纲要”、“决定”、“通知”、“复函”之类的文件，如《船舶工业调整振兴规划》、《船舶工业中长期发展规划》、《国家产业政策指导目录》等。

系统梳理目前我国港口物流领域出台的相关政策，从表现形式上看，法律法规类的港口物流政策主要表现为法律、法规、条例文件，例如《中华人民共和国水路运输管理条例》、《水路货物滚装运输规则》、《港口法》和《港口经营管理规定》等法律文件。更多的则是相关政府行业主管部门出台的相关行政类政策，主要表现为“规划”、“纲要”、“指导意见”、“若干意见”等，例如《关于加快我国现代物流发展的若干意见》、《物流业调整与振兴规划》、《关于推进港口转型升级的指导意见》等。

二、我国港口物流政策综述

目前，我国尚没有专门的港口物流政策，但是自从2001年3月《关于加快我国现代物流发展的若干意见》出台后，我国陆续出台的一系列物流政策性文件中均涉及港口物流，且以规划、指导意见、示范工程等为主。

1.规划类的政策综述

2009年国务院颁布了《物流业调整和振兴规划》，明确提出“加快国际物流和保税物流发展，加强主要港口、国际海运陆运集装箱中转站、多功能国际货运站等物流节点的多式联运物流设施建设，加快发展铁海联运，提高国际货物的中转能力，加快发展适应国际中转、国际采购、国际配送、国际转口贸易业务要求的国际物流，逐步建成一批适应国际贸易发展需要的大型国际物流港。各有关部门要简化审批手续，优化口岸通关作业流程，实行申办手续电子化和‘一站式’服务，提高通关效率。统筹规划、合理布局，积极推进海关特殊监管区域整合发展和保税监管场所建设，建立既适应跨国公司全球化运作，又适应加工制造业多元化发展需求的新型保税物流监管体系。”

2014年国务院印发《物流业发展中长期规划（2014－2020年）》，明确提出“积极推动国际物流发展，加强枢纽港口、机场、铁路、公路等各类口岸物流基础设施建设；以重点开发开放试验区为先导，结合发展边境贸易，加强与周边国家和地区的跨境物流体系和走廊建设，加快物流基础设施互联互通，形成一批国际货运枢纽，增强进出口货物集散能力；加强境内外口岸、内陆与沿海、沿边口岸的战略合作，推动海关特殊监管区域、国际陆港、口岸等协调发展，提高国际物流便利化水平；支持优势物流企业加强联合，构建国际物流服务网络，打造具有国际竞争力的跨国物流企业。”等具体规划措施。

2.指导意见类的物流政策综述

2011年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，明确提出“物流企业税收负担、加大对物流业的土地政策支持力度、促进物流车辆便利通行、鼓励整合物流设施资源”等具体措施，为促进物流业的发展发挥了重大的作用。

2013年交通运输部发布《交通运输推进物流业健康发展的指导意见》，明确提出“提升传统运输枢纽的物流服务能力。引导铁路和公路站场、港口、机场加快转型升级，依托港口、‘内陆无水港’等口岸资源，着力提升国际物流服务能力。”等指导意见。

2013年商务部出台《关于加快国际货运代理物流业健康发展的指导意见》，提出“打造若干个主营业务突出、经营模式先进、海外网络健全、具有较强竞争力的大型国际物流企业；培育一批功能完善、设施完备、资源整合能力强的大中型物流商；推动形成一支品牌效应突出、业务优势明显的中小型专业货代商队伍；基本形成结构合理、业态多样、服务优质、竞争有序的国际货代物流市场。”等指导意见。

2014年，交通运输部出台《关于推进港口转型升级的指导意见》，明确提出“大力发展港口物流；支持港口企业大力发展中转配送、流通加工服务，开展冷链、汽车、化工等专业物流业务，拓展港口物流地产，创新发展全方位、多层次物流服务；鼓励港口企业开展多元化经营，以港口主业为基础，积极发展与航运、商贸等关联产业的合作经营，延伸港口物流产业链。”等指导意见。

2016年发改委联合十部委出台《关于加强物流短板建设促进有效投资和居民消费的若干意见》，明确提出“支持重要港口、枢纽机场加强集疏运体系建设，重点推动建设一批专用铁路、公路进港项目，提升港站集疏运能力和运行效率。组织开展多式联运示范工程，推广公、铁、水联运，提高多式联运比重。”等指导意见。

3.示范工程类的政策综述

2015年交通运输部、国家发展改革委印发《关于开展多式联运示范工程的通知》，其中提出“先期开展15个多式联运示范工程建设，形成具有典型示范意义和带动作用的多式联运枢纽场站、组织模式、信息系统以及多式联运承运人；不断完善多式联运设施、装备、信息化、运营组织等方面的技术标准和服务规范；逐步充实推进多式联运发展的政策与法规，加快推进多式联运发展，制定完善多式联运发展顶层设计，建立多式联运持续、有序发展的体制机制，加快推进物流大通道建设，促进我国多式联运加快发展。”等政策措施。

三、我国港口物流政策的特点及要求

1.从港口物流政策的内涵及实际来看，港口物流政策通常是指一个政策组合（或政策集），要求明确主导管理主体和考虑政策协调性、整体性

由于港口物流业涉及范围广，不仅涉及港口、物流、货代、进出口等领域，而且还涉及国内和国外两个市场，因此港口物流业务形式多且复杂，难以对港口物流进行一个详细的概括。同时，港口物流活动涉及到众多管理部门，这些部门从不同的角度对港口物流活动进行管理并出台相关的政策措施。从港口物流政策综述中可知，在国家层面，发改委、交通运输部、商务部、海关等相关部委均从自身管理的角度出台与港口物流相关的政策措施；为了响应国家政策，便于管理和实施，各地方政府、政府部门也均出台发布的港口物流相关政策措施。因此，在政策制定领域，由于没有主导的港口物流管理部门，也没有准确的可以称之为港口物流政策的特定政策，所以港口物流政策多是指一系列关于港口物流的政策集，即一系列的港口、物流政策中有关港口物流部分的统称。上述的港口物流政策的特点决定了港口物流政策评估要考虑港口物流政策组合中各个政策的“协调性”。这个协调性包括两个方面，一个要考虑相关政策主体之间的协调配合（包括不同层次和不同职能的主体）；另一个是要考虑政策内容和政策工具之间的协调性，确保不会出现政策效果的抵消。

2.我国港口物流政策多以政府部门出台的“规划”、“意见”、“通知”、“示范工程”为表现形式，权威性、实践性较弱，需要具有更强强制力的政策

从港口物流形式和综述可以看出，目前还未颁布任何具有直接可操作性、综合性和现代性的港口物流政策法规。我国与港口物流相关的政策多以“规划”、“意见”、“通知”等规范性文件形式来提出，主要目的是弥补利于现代物流发展的规范性文件的缺失和引导港口物流产业发展。而各部委或地方政府颁布的规范性文件不具有法律的强制效力，只适合在司法审判过程中作为参照性依据。同时，部分政策内容不具体，指向对象抽象模糊，在实际运用中缺少可实践性，使得下级政府或部门在政策执行时无所适从，落地政策迟迟不能出台，或者出台后也是一纸空文，落实力度与行业需求存在较大差距。

3.从港口物流政策的适用对象看，政策都应是基于对客观事物的具体指向，应有一定的针对性和目标，制定物流政策时应有所侧重

港口物流政策需要落实到港口、物流等与港口物流活动相关的实体企业，因此港口物流政策需要得到相关企业的支持与相应。港口物流政策应该针对当前港口物流存在的问题，并结合考虑港口物流的特点加以制定。同时，港口物流政策必须是在了解港口物流各环节的内在联、符合客观规律的前提下制定的。港口物流政策的制定应深入企业进行调查研究，充分掌握港口、物流、航运企业的第一手材料，了解企业的实际情况，同时，要使企业能够较好地理解政府的真实意图，并取得企业的支持和了解。只有企业真正了解了物流政策的精神，企业才会较好地执行政府制定的物流政策。

4.港口物流具有不同的发展阶段，决定了港口物流政策具有灵活性、动态性，需要根据不同发展阶段进行政策监控与评估

政策监控评估是决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它的发展和功能的充分发挥有助于制定并执行科学、合理的政策。建立统一的管理机制是形成有效监督与评估的前提条件，有效的监督和评估是促进港口物流政策执行以及政策完善的重要因素。由于港口物流政策具有灵活性、动态性，这就要求港口物流政策比一般产业政策更加需要监控和评估，且评估的频率和效率也应该更高，这就决定了在港口物流政策评估应该是持续性和常态化的，并且是一个“评价－反馈－改进－评价－反馈－改进”不断循环的过程。同时，港口物流政策评估需要表现出的合理性、协调性、系统性和动态性，港口政策执行的充分性、政策工具的适宜性以及政策措施的可操作性都是非常重要的关注点。

四、提高我国港口物流政策有效性的对策建议

为了更好地促进港口物流的健康、可持续发展，确保港口物流政策的科学、有效，针对当前我国港口物流政策的特点和政策需求，提出以下提高港口物流政策有效性的建议，为制定港口物流政策提供借鉴。

1.确立科学合理港口物流政策的制定主体

改革开放30多年以来，作为后起的工业化国家，政府希望行政力量能够在促进产业快速发展方面发挥重要的推动作用。同时，政府部门的权力意识和利益冲动仍然强烈存在，并往往借助于产业政策的形式来表达权力和实现利益，因此，以各种形式存在的我国产业政策形成了一个复杂体系[4]。在港口物流领域，这种复杂性尤为显著。为此，首先必须确定科学合理的决策主体，建议建立多元主体参与的政策制定主体，明确港口物流政策决策主体，政府必须下定决心打破部门间的利益隔阂，从推动港口物流发展的角度出发，加强部门间的沟通协作。其次是政策主体合法化，政策合法化是赋予政策方案以特定的合法性和执行效力，是政策执行的前提，政策合法化的层次决定了政策执行的效力。决策主体作为港口物流政策最终的决定者和发布者，其行政级别决定了政策合法化的层次。针对其总体发展而制定的规划、意见应该统一由国务院审核发布，这样才有利于促进港口物流的整体发展。借鉴国外的物流管理体制的相关经验，应厘清中央和地方的权责关系，明确主体、主要负责单位和主要参与部门之间的权责关系。

2.明确港口物流政策的目标及实践原则

目前，港口物流政策出台的目的性较弱，导致政策对象难以掌握相关政策的指向，因此，建议明确港口物流政策的目标。第一，港口物流政策应定位于致力创造“促进公平竞争、鼓励创新”的市场环境，从而激发各类港口物流相关企业的积极性与创造性。第二，港口物流政策应该强化社会性规制，在控制产业发展对环境的影响、降低资源消耗和能源消耗、提高安全生产标准等方面发挥更大的作用，从而加强对相关企业不规范运作的监管，降低港口物流活动对能源、经济、社会的影响，从而实现经济社会的可持续发展。第三，提高港口物流的产业地位，指出港口物流的发展方向，提升人民对港口物流和物流业的认识。第四，政府应该充分发挥政府组织的重要工程和项目对港口物流发展的带动作用，适当加大资金在临港物流园区、疏港铁路等基本建设投资中的投入。明确港口物流政策的实践原则：一是港口物流政策的制定要符合市场经济原则，无论是完善还是制定政策，都必须以是否符合市场经济的原则为衡量标准；二是物流港口物流政策之间的系统性，考虑主要港口物流政策与配套政策的关联性，避免各种政策之间相互矛盾，从而提高港口物流政策间的系统性、协调性；三是要考虑效率、社会与环境目标兼顾，应注重港口物流对环境、社会的影响，重视对环境的保护。

3.完善港口物流政策体系

目前，我国港口物流政策多以宏观政策为主，需要完善我国的港口物流政策体系。第一，建立并简化港口物流相关政策体系，尽量减少各种形式的政策，更多地让市场发挥决定性作用，更加妥善处理好政府与市场的关系，需要更加重视体现“探索知识、积累经验”，尽可能避免用政府的判断和选择来代替市场机制；第二，物流作为后发新兴产业，应对幼稚产业进行适当保护，制定扶持港口物流的产业政策，加大物流基础设施的投资力度，综合、统筹、全面地规划港口物流产业布局；第三，完善我国港口物流的产业组织政策，通过立法、以产业组织形式确定统一的技术壁垒，加强市场准入管理，培养多元化经营的市场主体，打破行业垄断及地区封锁，营造公平的市场竞争环境，防止垄断经营和不正当竞争；第四，完善配套支持政策，包括政府协调机制、政府管制政策、政府扶持政策等，从而促进港口物流业的发展。具体包括物流法规、市场管理（准入、运作、监管）、协同制度、行业政策、行业标准、技术支持、财政政策、土地政策、税收政策、金融政策、交通管理政策等。

4.健全港口物流政策执行的监督和评估机制

港口物流政策的监督和评估机制，是确定政策执行的可控性、有效性以及政策是否延续的关键所在。建立政策的监督和评估机制，第一要确立政策监督和评估主体。传统的政策监督和评估主体是由政府作为一元化主体，而同时政府作为政策制定主体，必然会出现美化政策效果的行为，因此政策监督和评估主体的多元化是必然趋势。在港口物流发展过程中，涉及主体包括政府、港口企业、航运企业、货代企业、第三方物流企业、物流协会、用户以及其他利益相关者。同时，政策监督和评估主体必须对该政策有着充分的了解，并拥有充分的政策结果相关信息。第二要确定评估标准。要制定全面的评估标准，同时标准应包括政策执行进度，并将政策执行的效果与政府的绩效考核相挂钩，将发现的新问题、新情况作为政策改进的依据。第三要畅通政策反馈渠道。在政策反馈上，各部门如实汇报政策执行情况，市场途径则依靠物流行业协会，企业要将运营过程中各部门政策的实际落实情况报告行业协会，由行业协会汇总整理，全面反馈政策执行过程中遇到的新情况和新问题。

参考文献：

[1]林杨.大连市港口物流政策研究[D].大连海事大学，2015.

[2]赵学礼，魏旭光，康凯.港口物流产业政策体系设计与实践－－基于M港物流产业政策体系的实证研究[A].第四届（2009）中国管理学年会－－公共管理分会场论文集[C].2009.

[3]韩立民.建立港口城市物流政策体系的构想[J].中国港口，2005（3）.

[4]项安波，张文魁.中国产业政策的特点、评估与政策调整建议[J].中国发展观察，2013（12）.

作者：邢虎松    

出处：《港口经济》2017年第1期