国内外汽车EPR制度及实施情况研究

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摘　要：生产者延伸责任制度是一种环境保护战略，以降低产品的环境影响为目标，它通过使产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置承担责任来实现。欧盟汽车行业早已颁布法规对汽车生产者的“延伸责任”进行规定，各欧盟成员国也纷纷转化为本国法规，我国汽车行业虽然有相关法规涉及生产者延伸责任，但尚未对生产者的报废回收责任提出明确的要求和管理措施。

1 生产者责任延伸概念发展历程

生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility，简称EPR）这一概念最早由瑞典隆德大学（Lund University）的托马斯·林赫斯特（Thomas Lindhqvist）在1988年提交给瑞典环境部的报告中提出。托马斯认为：生产者延伸责任制度是一种环境保护战略，以降低产品的环境影响为目标，它通过使产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置承担责任来实现。托马斯·林赫斯特所提出的EPR概念在全世界范围内得到了广泛的关注。

1998年，联合国经济合作与发展组织（OECD）在《EPR框架报告》中对EPR的概念进行了完整的阐释：EPR是指产品的生产商和进口商必须对其产品在整个生命周期中对环境的影响负大部分责任，包括原材料选取和产品设计的上游影响，生产过程的中游影响以及产品消费后回收处理、处置的下游影响。OECD的定义明确了ERP是生产者的产品环境影响责任，并对该责任内容范围做出了阶段性划分，即产品上、中和下游环境影响责任。

2001年，在《EPR：政府工作指引》的研究报告中，OECD对EPR的理论再次进行了修正和完善，其定义EPR是一项环境政策，生产者对于其产品所负的责任（实物/经济责任）扩大到产品生命周期的消费后废弃物处置阶段，其具有两个相互关联的特征：一是将产品废弃物的处置责任全部或部分从政府移至产品的生产者；二是激励产品生产者在产品设计时将产品的环境影响考虑进去。

2 欧盟汽车行业EPR法规要求

欧盟2000年发布的2000/53/EC（简称ELV指令）对汽车生产者在报废汽车回收处理方面的责任进行了规定，生产者涉及的相关延伸责任主要包括如下几个方面：

在回收利用率方面，ELV指令规定：2006年1月1日之前，所有报废车辆每年平均每车的回收利用率不得低于85%，再利用率不得低于80%；2015年1月1日之前，所有报废车辆每年平均每车的回收利用率不得低于95%，再利用率不得低于85%。

在有害物质方面，ELV指令规定：成员国应控制并减少汽车中有害物质的使用，促进循环利用并避免丢弃有害废物，以防这类物质被释放到环境中。其中，除定期复核的豁免清单（即指令的附录Ⅱ）中列出的情况外，2003年7月1日以后禁止使用铅、汞、镉和六价铬这四种重金属。此外，除车轮平衡块、电机碳刷和制动衬片三种汽车备件外，对于2003年7月1日之后进入市场的且用于该日期之前上市车型的备件予以豁免。

在报废汽车回收方面，欧盟要求各成员国采取必要措施确保对于2002年7月1日之后上市的车型，自2002年7月1日起报废汽车最终车主不承担任何报废费用；对于2002年7月1日之前上市的车型，自2007年1月1日起报废汽车最终车主不承担任何报废费用。生产者应确保报废车辆最后持有者或拥有者不承担任何费用，依照规定把报废车辆交给经授权的处理企业。

在环保信息披露方面，ELV指令规定生产者应该向所有可能的车辆购买者提供如下方面的信息（包含在新车销售宣传资料中）：车辆及其部件关于可回收利用性和可再利用性的设计、报废车辆的环保性处理（特别是所有液体的清除和部件拆解）、报废车辆及其部件再使用、再利用和回收利用方法的发展和优化、回收利用技术在减少废物处置和提高回收利用率方面的进步等。

在材料标识方面，ELV指令规定：生产者与材料和设备制造商应采用一致的部件和材料标识，以便识别适合再使用和回收利用的部件和材料。

在拆解信息发布方面，ELV指令规定：制造者在新车型投放市场后6个月内提供该车型的拆解技术信息。

欧盟成员国汽车EPR要求欧盟各成员国结合本国国情，围绕ELV指令报废汽车回收相关条款制定本国法规，或将相关内容融入现有法规中。

（1）德国

德国目前执行的报废汽车回收利用法律是2002年生效的《废旧车辆处理法规》，该法是在《旧车限制条例》的基础上，根据欧盟ELV指令修订的，主要包括如下几方面主要内容：

①报废车辆免费回收。汽车制造商和进口商有义务免费将其生产和经销的汽车从最后一任车主手中回收，他们可单独或合作建立全国性的回收体系，或者委托第三方进行回收。免费回收的前提是报废汽车必须含有发动机、车身、底盘、尾气催化净化器以及电子控制装置等主要零部件。

②信息披露。汽车制造商必须充分宣传汽车回收体系的相关信息，以尽可能确保汽车的最终拥有者获知最近回收点的位置，并在与各有关经济主体合作的过程中以恰当的方式发布以下相关信息：汽车及其零部件可回收及可再生特性设计的有关信息；废旧汽车的环保处置方式的信息，特别是废油液分离和拆解等环节；报废汽车及其零部件再利用、再循环及再生利用方式等。

③达到车辆回收利用目标。制造商、进口商、销售商和处理商必须共同保证，自2006年起平均每辆车的实际回收利用率不低于85%，实际再利用率不低于80%，自2015年起平均每辆车的实际回收利用率不低于95%，实际再利用率不低于85%。

④重金属禁限用。自2003年7月1日起，禁止含有铅、汞、镉等重金属的汽车或汽车零部件流通，《废旧车辆处理法规》的附录列出了豁免清单。

德国的《废旧车辆处理法规》涉及报废汽车回收的实物、经济、告知及其他相关责任。汽车的制造商是最主要的责任主体，该法令将制造商定义为“车辆注册时登记的汽车制造商或进口商，汽车零部件的制造商或进口商及其后续经营者”。免费回收汽车并不意味着消费者必须将废旧汽车交给汽车的制造商。汽车报废时，其残值是不一样的，报废汽车残值评估一般可以分为两种情况：a、汽车残值大于回收利用的成本，回收汽车有利可图，车主可根据评估价格将报废汽车卖给报废汽车回收拆解企业；b、汽车残值小于回收利用的成本，回收汽车无利可图，拆解企业不愿意回收这类报废汽车，在这种情况下，根据德国《废旧车辆处理法规》的规定，汽车最终拥有者可将废旧汽车免费交给由制造商负责的回收点，由制造商承担相应的成本，并负责确保以符合法律法规标准的方式回收处置报废汽车。汽车制造商免费回收报废汽车，承担残值低的报废车辆的回收及拆解成本，这是德国汽车行业EPR中实物责任与经济责任的具体体现。

（2）瑞典

1975年，瑞典先后颁布了《汽车拆解法》与《汽车拆解条例》，启动了一项报废汽车回收计划，建立废旧汽车回收基金，该基金由政府管理下的一个非营利性组织具体负责。当车辆第一次注册时，新车的购买者要支付一笔费用，这笔报废汽车回收费用是免税的，生产者再将这部分资金交由汽车回收基金会进行管理。当车辆的最终所有者将报废汽车交给有资质的回收拆解企业时，汽车回收基金会把一笔资金交给回收拆解企业。拆解企业首先利用这部分资金抵除处置废旧汽车所需的成本费用，并将剩余资金作为奖金转付给报废汽车的所有者。如果废旧汽车的残值过低，回收拆解成本大于基金会支付的资金，报废车辆的所有者还需向回收拆解企业支付部分资金以补偿剩余成本费用。在当时的大部分情况下，报废汽车的车主不但拿不到奖金，还要交纳一部分处理费用。

1997年，瑞典对原有的《汽车拆解法》进行了修订，并发布了《汽车生产者责任法令》（SFS1997：788），正式将EPR制度引入瑞典报废汽车回收管理领域。2001年，瑞典议会作出关于修改《汽车拆解法》的决定，进一步将欧盟ELV指令的内容融合到瑞典的废旧汽车管理法规中。在1975年建立的废旧汽车回收管理体系基础上，主要增加了以下几方面内容：

①对1998年1月1日以后注册的所有新车，汽车生产者（包括制造商与进口商）承担报废车辆处理的全部经济责任；

②对1998年1月1日以后注册的所有新车，汽车生产者基于个体责任原则建立汽车回收拆解融资体系，以备未来车辆报废处置之需；

③对于1998年1月1日以前投放市场的车辆，生产者仅负担50%的回收成本费用，剩余的成本利用汽车回收基金会2007年7月1日后收集的资金进行抵偿；

④汽车生产者必须保证建立一个回收系统，负责对所有车辆报废后进行管理；

⑤汽车生产者可以单独与回收拆解企业签订合同，确定各自品牌中特定车型的具体处理方式。

瑞典的EPR制度主要规定了经济责任与实物责任，主要涉及到汽车生产者、消费者、有资质的回收拆解企业以及汽车回收基金会四个主体。在引入EPR制度后，瑞典的报废汽车回收的经济责任实际上是完全由汽车生产者承担，而汽车回收基金会支付给有资质的回收拆解企业的奖金将全额支付给报废汽车的所有者，相当于“押金”的返还。瑞典的政策法规并未突出信息责任，只是在引入EPR后规定了生产者可以与回收拆解企业签订汽车拆解方式的合同，其中涉及到提供车辆拆解信息的内容，但这一规定并不是强制性的。

（3）其他欧盟国家

法国根据欧盟ELV指令要求，于2003年8月1日颁布了政府2003～727号法令，该法令适用于小汽车、小卡车及三轮机动车。2003～727号法令规定，报废汽车由其最终持有人送交由政府授权的拆解或轧碎厂处理；这些处理机构需向报废汽车车主出具收据，并将收据副本送交车牌发放地的车辆管理部门注消车牌且不得向车主收取费用；汽车制造商向处理机构对其生产的汽车报废处理所产生的费用进行补差。

英国根据欧盟ELV指令要求，于2005年发布了《2005年报废汽车（生产者责任）法规》（2005法定文件第263号），该法规明确了各部门、机构及相关方的责任。此前，英格兰和威尔士已有2003/2635法定文件（法规）《报废汽车规定》，苏格兰和北爱尔兰则有类似法规（S. S. I. 2003/593和S. R. 2003/493）。这些法规共同构成了对报废汽车回收利用的整体要求，内容包括：制造商应建立回收网点和体系，或者与已有回收机构签约，签约时间为10年；报废汽车由回收机构免费回收，回收企业在收到报废汽车后给汽车所有者发放销毁证书；对于遗弃的汽车，当地政府成为汽车的最终所有者，承担处置责任。

除了制定或修订相应的法规外，欧盟的一些成员国还采取了直接引用欧盟ELV指令的做法，其中包括奥地利、丹麦、芬兰、瑞士、意大利、葡萄牙和西班牙等国家。

3 我国汽车行业EPR落实情况

近年来，我国最新修订的《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》中均涉及到了生产者责任延伸的内容。国务院在2015年5月发布的《中国制造2025》中提出：打造绿色供应链，加快建立以资源节约、环境友好为导向的采购、生产、营销、回收及物流体系，落实生产者责任延伸制度。国务院在2015年9月印发的《生态文明体制改革总体方案》中再次提出：实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。随后在工业和信息化部发布的《绿色制造工程实施指南（2016～2020年）》《关于开展绿色制造体系建设的通知》中也均明确提出了生产者责任延伸制度。

在汽车行业，我国并未建立EPR实施的专项法规，但在针对汽车前端生产企业的有害物质可回收利用方面的管理法规中，有包含生产者的“延伸责任”要求。我国在2015年发布《汽车有害物质和可回收利用率管理要求》，法规主要内容涉及生产者延伸责任。

汽车生产企业作为污染控制的责任主体，应积极开展生态设计，遵循易拆解性和可回收利用性的设计原则，采用合理的结构和功能设计，选择无毒无害或低毒低害的绿色环保材料和易于拆解、利用的部件，应用资源利用效率高、环境污染小、易于回收利用的绿色制造技术；积极构建绿色供应链，在全产业链控制有害物质使用、落实材料标识要求。

自2016年1月1日起，对总座位数不超过九座的载客车辆（M1类）有害物质使用和可回收利用率实施管理。其中，新产品有害物质使用、可回收利用率计算方法应分别符合国家标准《汽车禁用物质要求》《道路车辆可再利用性和可回收利用性计算方法》的要求。

汽车生产企业应在申请新产品《公告》时，报送《汽车有害物质信息表》，并在获得《公告》6个月内，通过适当的途径和方式，向回收拆解企业提供《汽车拆解指导手册》。

工业和信息化部每年发布汽车行业绿色发展年度报告，公布汽车有害物质使用和可回收利用率等信息，对汽车生产企业制度建设、绿色供应链管理等情况进行总结和评估。

在报废汽车的回收拆解环节，我国目前现行的法规仍然是国务院2001年颁布的《报废汽车回收管理办法》（中华人民共和国国务院令第307号），该法规对于报废汽车回收拆解企业具体的回收拆解活动做出相关规定，并未涉及到生产者相关的延伸责任。该法规颁布实施已经十余年，随着汽车市场的发展变化，已经不能适应我国回收拆解行业实际情况，目前正在进行相应的修订工作。

整体来看，目前我国报废汽车回收拆解企业收车率低，2015年有资质的回收拆解企业实际回收的报废汽车数量仅占注销总量的30%左右，占汽车保有量的比例为1.51%，远低于汽车工业发达地区6%～7%的汽车报废率。并且我国报废汽车回收拆解技术水平落后、废旧零部件材料高附加值再利用水平低，回收拆解行业整体水平仍然较低。汽车生产企业在产品易拆解性、可回收性设计方面起步晚，基本未参与报废汽车回收体系建设，再利用资源化技术研发应用少，在产业链末端的产品实际报废回收环节基本未履行“延伸责任”。

4 结语

我国虽然在相关基础法律以及政策文件中对于建立生产者责任延伸制度已经有一些相关的规定，但并没有专门针对生产者责任延伸制度的法规，也缺乏针对各行业的管理体系支撑，因此严格意义上来说，我国正处于生产者责任延伸制度建设的摸索期，尚未建立起真正意义上的生产者责任延伸制度。汽车行业对于车辆有害物质、可回收利用性、拆解技术披露、材料标识等影响到报废汽车回收利用环节的内容已经开始进行管控，但对于生产者在报废汽车回收环节的延伸责任尚未进行明确规定，汽车生产企业基本未参与后端回收拆解环节相关工作。在当前我国逐步推动建立生产者责任延伸制度的背景下，汽车行业作为重点行业，应尽快组织开展汽车EPR专项法规的研究工作，并通过试点等方式树立优秀企业典型，充分发挥企业示范作用，带动整个汽车行业落实生产者延伸责任，推动汽车生产者责任延伸制度的全面推行。

作　　者：柴静    艾崇    

出　　处：《汽车工业研究》2017年第4期