金融机构参与PPP模式的SWOT分析

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摘　要：政府和社会资本合作模式（PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式在全国推广释放着巨大的资金需求，PPP项目在未来很长时间将是各类金融机构与地方政府开展融资合作的重要平台。鉴于PPP模式的特点及金融机构的经营性质差异，银行、证券、信托、保险、资产管理等各类金融机构参与PPP模式各具优势与劣势。本文采用SWOT分析法，阐释金融机构参与PPP的优势、劣势以及面临的机遇与挑战，并提出相关政策建议。

政府和社会资本合作模式（PPP）是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系①。2013年以来，我国中央政府大力推广PPP模式，将其作为支持新型城镇化建设、减轻地方政府债务压力及加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。大量PPP项目将催生巨大资金需求，充分发挥金融支持与推动作用。

鉴于PPP项目的特点及不同金融机构的差异性，金融机构参与PPP模式各具优势与劣势，同时均面临着机遇和挑战。本文采用SWOT分析法②对此进行分析并提出政策建议。

一、金融机构参与PPP模式的业务途径

根据政策框架，理论上商业银行、政策性银行、保险公司、证券公司、信托公司、金融资产管理公司和基金均有对应的业务参与PPP项目（见表1）。金融机构的参与形式，除了融资支持，还包括融信、保险、融资顾问、财务顾问等服务。融资方面，相关政策除了鼓励贷款、企业债、中期票据等传统、标准融资模式，也鼓励资产（应收账款）证券化、项目收益债券、项目收益票据等非标准模式。

表1：金融机构参与PPP的业务种类

金融机构门类	业务种类	业务简介
商业银行	项目贷款	在预测项目未来现金流的基础上，针对PPP项目发放贷款。
	理财资金投资	理财资金通过信托、产业基金等渠道参与投资PPP项目。
	投资银行	承销PPP项目公司的中短融票据等融资工具。
	现金管理	管理PPP项目日常运营资金。
	顾问咨询	凭借专业优势，提供工程造价咨询、财务顾问等服务。
证券公司	投资银行	PPP项目公司的IPO保荐、并购融资、债券承销等。
	项目收益债	设计项目收益债产品。
	资产证券化	成立资产专项支持计划，对PPP项目进行证券化设计。
保险公司	信用险	为PPP项目的履约风险和运营风险承保。
	债权/股权投资计划	保险公司作为委托人购买相关受益凭证，资金以债权/股权方式投资PPP项目。
信托机构	集合/单一信托计划	发行信托产品募集资金，以债权或股权方式投资pPP项目。
政策性银行	贷款	针对PPP项目发放中长期贷款。
	顾问咨询	凭借专业及经验优势，提供工程造价咨询、财务顾问等服务。
资产管理公司	财务投资	以财务投资伙伴的身份参与PpP项目。
	项目融资	以第三方资金方的角色为项目公司提供融资。
	第三方中介	基于集团协作的角度，吸引各类专业人才以建设、运营、技术等能力入股。

二、金融机构参与PPP模式的SWOT分析

（一）优势分析（S）

商业银行：在金融机构中，商业银行具有雄厚的资金优势，且资金成本较低，可为PPP项目提供项目贷款、银团贷款等融资支持；针对PPP项目融资特点，商业银行可以凭借业务经验和专业优势，有效分析项目盈利能力和偿债能力，可较好地预测项目未来现金流情况，发挥人才优势提供投资银行、现金管理、项目咨询等服务。

证券公司：证券公司具有投资银行及证券产品设计等中介业务的专业优势。具有稳定现金流的基础设施类PPP项目，如供热供水供电、污水处理及公共交通、高速公路等，是比较理想的证券化基础资产，证券公司可以通过成立资产支持专项计划，对此类PPP项目进行资产证券化，发行不同期限和信用等级的资产支持证券，为PPP项目提供融资服务。

保险公司：保险资金具有期限较长、成本较低的独特优势，与PPP项目较为匹配，可以通过债权投资计划、股权投资计划等“另类投资”方式参与PPP。根据国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，保险资金可以利用债权或股权投资计划的方式，参与基础设施、棚户区改造、城镇化建设等重大工程的PPP项目。保险公司也可以开发信用类的险种，为PPP项目的履约风险和运营风险承保，降低和转移PPP参与方的风险。

信托公司：信托公司具有资金通道优势，可通过发行信托计划，撮合银行、保险等长期低成本资金参与PPP项目。信托公司也可以作为受托人，参与PPP项目资产证券化，提高项目资产流动性。

政策性银行：政策性银行可以发挥中长期项目融资优势及基础设施项目融资方面的经验优势，为PPP项目提供贷款、债券、租赁及财务顾问、项目咨询等综合金融服务，也可以联合其他金融机构以银团贷款等方式，为PPP项目提供融资。对于国家鼓励发展的项目，可以给予长期优惠利率贷款等特殊信贷支持，释放国家鼓励的PPP项目方向信号。

金融资产管理公司：募集资金进行资产管理，是金融资产管理公司的业务专长，也契合其战略转型的整体布局。

（二）劣势分析（W）

商业银行：项目融资对商业银行传统的融资服务模式带来较大挑战。传统的企业融资，一般以企业固定资产作为抵押品，而项目融资则通常以项目未来的收益以及项目公司自身的资产作为抵质押品来获得贷款，因此商业银行对项目发起人仅具有有限追索权，甚至无追索权。同时，期限错配风险也不容忽视。商业银行的存款以中短期为主，而PPP项目的融资周期一般为10年以上，较工商企业贷款期限更长。

表2：金融机构参与PPP的优劣势比较

金融机构门类	优势	劣势
商业银行	资金充足，资金成本较低，拥有多方面人才储备。	中长期贷款的供给较少，期限错配严重。
保险公司	资金期限长、规模大，缓解期限错配。	对担保和增信要求较高，符合条件的项目较少。
证券公司	具有投资银行及证券产品设计等中介业务的专业优势。	资产证券化成本较高；无法直接提供资金支持。
信托机构	形式较为灵活，作为银行、保险资金参与PPP的渠道。	资金成本较高；不具备债券承销资格。
政策性银行	具有基础设施投资经验和中长期融资优势，且部分项目利率优惠，并可准确传递政府信号。	业务灵活性较低，对项目要求较高，难以支持多数项目。
资产管理公司	资产管理是其业务专长，也契合其向金融控股集团转型的方向。	识别和管控项目技术层面风险的难度较大，参与PPP项目的投资收益容易受到影响。

（三）机遇分析（O）

一是政策鼓励。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等文件，均有鼓励金融支持PPP的政策内容，从而有效引导金融机构为PPP项目提供综合性金融服务。

二是资金需求。PPP被赋予支持城镇化融资、解决地方政府债务的使命，PPP项目在全国的推广必将释放巨大资金需求。据统计，目前中国城镇化率为53.6%，预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元。随着我国经济进入新常态，财政收入增速放缓，融资平台不再承担地方政府融资功能，地方政府发债尚处于起步阶段，大多数的基础设施和公用事业的投资建设将不得不通过PPP模式来实施。面对PPP的巨额资金需求，作为潜在的社会资本方，央企及地方国企负债率普遍较高，地方融资平台公司参与PPP项目的条件受限③，民营资本较少介入，因此需要金融机构的大力支持。

三是发展趋势。党的十八大提出要让市场在资源配置中发挥决定性作用。从经济、社会发展趋势看，政府需要转变职能，将从直接提供公共产品转变为与社会资本合作提供公共产品，PPP项目的本质在于引入社会资本、打破基础设施投资垄断格局，与当前我国政府减政放权的主旨是一致的，是符合经济发展规律的。

（四）威胁分析（T）

金融机构参与PPP，除自身业务局限，也面临共同的挑战：

一是PPP项目本身风险。PPP项目一般为公益性项目，投资规模较大，收益性较低，投资期较长，且不具备原属于地方融资平台的政府信用担保（财政兜底或土地抵押担保）。金融机构参与PPP将面临信用风险、资金期限错配、成本收益不匹配等问题。

二是政府推出的PPP项目缺乏吸引力。从现实情况看，对于金融机构较感兴趣的具有稳定现金流、收益较好的项目，政府一般不愿采用PPP模式，而政府推出的PPP项目，大多为收益不具吸引力、难以获得金融机构支持的项目。

三是制度环境不利于PPP持续开展。我国现有PPP制度规定的法律效力层级不高，仍处于部委发“通知”定“政策”的阶段，总体缺乏权威性和系统性，PPP项目建设中一旦出现风险，社会资本参与方维护自身权益缺乏法律保障。PPP的金融支持方面，与项目融资相关的担保、保险等配套制度较为缺乏，不利于项目融资的开展。

四是财政可承受能力风险。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，地方政府每年需要从预算中安排的全部PPP项目支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。部分PPP项目的偿债资金来源除了项目经营收益，还依靠财政补贴，在项目的实际建设和运营过程中，由于周期较长，不确定性较多，可能在某个时期一些地方政府无力支付当初承诺的财政补贴。

三、结论和政策建议

综上分析，金融机构参与PPP各有优点和局限性，故应多措并举，着力构建成本适度、期限匹配、渠道多元的金融支持体系。

（一）鼓励金融机构跨界联合参与PPP。由于金融机构参与PPP各有优点和局限性，但若跨界联合则有利于扬长避短，发挥综合优势。而具有集团背景的商业银行开展多元化经营将具有较大优势。因此，政策上可适当放宽混业经营的限制，以促进金融机构支持PPP。

（二）金融机构应针对PPP模式特点，创新设计产品，提高支持PPP项目的成效。商业银行作为最大的资金提供方，在目前直接融资受限的环境下应在PPP项目融资中发挥主导作用，加快推出项目预期收益质押贷款等契合PPP项目的信贷创新产品。券商、信托、基金则应发挥证券产品设计、资金投资通道等优势，为PPP项目提供金融支持。

（三）完善PPP相关法律法规。要改善金融机构参与PPP项目的预期，提高金融支持PPP力度。建议出台特许经营法等相关法律，以法律形式明确PPP模式中政府及社会资本方的权利、义务和责任。

（四）政府改进项目供给。政府选择PPP项目，不仅考虑财政压力，更要考虑社会资本方和金融机构的承受程度，适当增加收益较好、现金流较稳定的基础设施和公共服务项目的供给；对于收益较低的项目，则采用财政投资或者政府发行债券的方式来筹集资金。

注释：

①定义来自《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）。

②即态势分析法，20世纪80年代初由美国旧金山大学的管理学教授韦里克提出，最初经常被用于企业战略制定，近来也用于公共战略研究。SWOT分析法是将与研究对象密切相关的各种主要优势因素（Strengths）、弱势因素（Weaknesses）、机遇因素（Opportunities）和威胁因素（Threats），通过调查研究罗列出来，然后运用系统分析的思想，把各种因素相互匹配起来加以分析，从中得出一系列相应的结论。

③根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），融资平台公司在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

参考文献：

[1]王洁.浅谈PPP模式下金融服务的机遇与挑战[J].经济研究导刊，2015，（16）.

[2]邓云，张毅.商业银行在PPP模式中的业务机会及相关策略研究[J].工程经济，2014，（9）.

[3]刘继才，王颖林，唐丝丝.我国PPP项目关键风险实证研究[J].生产力研究，2013，（4）.

[4]陈颖.开发性金融支持福建PPP项目融资初探[J].福建金融，2015，（7）.

作　　者：朱剑峰    

出　　处：《福建金融》2017年第1期