广东省铁路“十三五”发展思路探讨

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摘要：加快交通基础设施建设是广东省深入贯彻落实中央“五大发展理念”、在新形势下推动区域协调发展的重要抓手。虽然广东省交通基础设施建设取得快速发展，但交通运输发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，铁路仍是发展中的短板。“十三五”期间，广东省需要继续加快铁路建设，发挥铁路比较优势和骨干作用，构建与其他交通方式有机衔接的综合交通运输体系；以珠三角城际铁路为突破口，推动铁路投融资体制改革，促进城际铁路建设和新型城镇化可持续发展。

加快交通基础设施建设是广东省深入贯彻落实中央“五大发展理念”、在新形势下推动区域协调发展的重要抓手。“十二五”期间，广东省交通运输对经济社会发展的“瓶颈制约”已经得到有效缓解，但是交通运输发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，铁路仍是发展中的短板。总体上，广东省铁路运输能力仍不能满足客货运输需求，铁路发展水平仍不适应经济社会发展需要。

1  广东省铁路发展存在问题

“十二五”期末，广东省经济和常住人口总量位居全国首位，GDP占全国的10%，人口密度为全国平均水平的4.2倍，但铁路营业里程仅占全国的3.3%，人均铁路运营里程(3.7cm/人)不到全国平均水平的50%，铁路网规模总量仍显不足；铁路承担客运量全省占比19%，旅客周转量全省占比42%，仅仅略高于全国平均水平，与广东省经济发展水平不符，也不满足持续发展需要；海南、江西等省区以及粤西、梅州、河源等地级市尚无高快速铁路与珠三角地区直接连接，铁路网分布不均；铁路网技术标准不高，主要大通道尚未全部实现客货分线；部分铁路枢纽站场既有能力饱和，难以满足新线引入需要；铁路与其它交通方式一体化衔接程度不高，港口集疏运体系尚未完善，综合交通运营效率有待进一步提高。

2  广东省铁路规划及建设情况

2.1  广东省铁路规划情况

根据国家《中长期铁路网规划》，广州、深圳被列为国家级铁路枢纽，目前正在开展铁路枢纽总图布局研究；国家主通道中广东省涉及五条纵向通道和一条横向通道。广昆通道的南宁至广州铁路已建成运营。京哈—京港澳通道的武汉至广州客专、广深港客专、广州至珠海城际已建成运营。兰(西)广通道的贵阳至广州客专已建成运营。沿海通道的厦门至深圳铁路、茂名至湛江铁路已建成运营；深圳至茂名铁路的江门至茂名段和合浦至湛江铁路已开工建设，计划“十三五”期间建成；深圳至茂名铁路深圳至江门段正在开展可研工作，计划“十三五”期间开工建设。京港(台)通道的广深港客专已建成运营；赣州至深圳客专2016年开工建设。包(银)海通道的南宁经湛江至海口高铁正处于规划研究阶段。此外，龙岩至龙川客专、广州至汕尾客专以及珠三角城际铁路等区域性铁路项目，汕头、深圳等港口集疏运系统均被纳入国家铁路网规划。

2.2  珠三角城际铁路规划情况

2009年，国家发展改革委批准了《珠三角城际轨道交通网规划(修编)》，修编后的城际铁路网经过珠三角地区9个城市，几乎覆盖了珠三角地区县级以上城市和主要城镇，城镇覆盖率达66%以上。规划形成以广州、深圳、珠海为枢纽，覆盖区内主要城镇，与港澳及省内其它地区相连接的城际铁路网络。至2020年，规划实施城际铁路规模1478km，实现以广州为中心、主要城市间1小时互通；内圈层内部主要城市(广州、深圳、佛山、中山、珠海、东莞等)1小时互通；广州、深圳、珠海三大都市区内部1小时互通，为珠三角地区提供“公交化”的城际旅客运输服务。

2.3  在建项目情况

至2016年底，广东省在建路省合作干线铁路项目11个，建设规模约1216km，总投资约1578亿元；在建珠三角城际铁路项目11个，建设规模约512km，总投资约1896亿元。

3  广东省铁路“十三五”发展思路

3.1  进一步加快铁路建设

针对交通运输行业发展面临的土地、环保、资源、资金等约束越来越严峻和广东省铁路发展仍然滞后的现状，一要高质量做好综合交通及铁路发展的专项规划，与国民经济和社会发展规划、城乡发展规划等有效对接，为行业发展做好顶层设计；及时启动项目前期研究，促进通道资源优化利用，努力解决铁路、公路重大过江、跨海通道资源共享共建等重大问题，完善交通网络布局。二要加大便捷、安全、大能力、绿色生态的铁路建设，着力解决广东省交通运输结构不合理、发展不均衡、管理方式粗放等问题，在加快发展中优化结构，提高质量和效益，提升运输服务水平。

在铁路建设方面，一是把握“一带一路”战略实施与中国(广东)自贸区建设的重大机遇，加快建设广州、石龙铁路集装箱中心站，打造国际铁路物流基地，加强国际合作；二是大力推进与内陆各省份基础设施的互联互通，加快建设赣州至深圳客专、龙川至龙岩客专、合浦至湛江铁路、鹰潭至梅州铁路等出省通道，积极拓展腹地经济；三是进一步优化和完善省内路网布局，加快建设深茂铁路、广梅汕客专、广汕客专及珠三角城际铁路等区域性铁路项目，并适时启动粤东城际铁路建设，加强珠三角地区与粤东西北地区联系，推动区域协调发展；四是完善南沙港、湛江港等港口集疏运体系，加快建设主要港口疏港铁路，积极发展多式联运，提升现代物流发展水平；五是强化交通枢纽建设，加快推进佛山西站、广州站改造，以及各地市枢纽站点改造、建设等，促进各种交通方式的有效衔接，提高综合交通运输效率。

3.2  探索推进城际铁路投融资体制改革

3.2.1  推动铁路投融资体制改革是大势所趋

近年来，国办发〔2014〕 37号、发改基础〔2015〕1610号、发改投资〔2016〕2231号以及国土资厅发〔2016〕38号等系列文件相继出台，积极鼓励社会资本全面进入铁路领域，支持开展土地综合开发，推动体制机制创新，促进铁路事业加快发展。广东省要进一步聚焦铁路，加快改革攻坚，力争在重点领域和关键环节改革上率先取得突破。

3.2.2  珠三角城际铁路率先突破具有可行性

珠三角城际铁路作为广东省重要的区域交通骨干网络，具有诸多“先天”优势，有望借助国家加快铁路改革的东风，在投融资和运营体制改革方面率先突破：一是国家已陆续出台相关意见和办法推进铁投投融资体制改革，同时中央有关部委对珠三角城际铁路改革寄予厚望；二是省政府高度重视城际铁路建设，率先研究TOD土地综合开发模式，并出台粤府函〔2012〕16号等配套政策，成为行业领先者；三是珠三角城镇密集，毗邻港澳，经济发展强劲，城际铁路享有得天独厚的地域发展优势；四是珠三角城际铁路在与其它交通方式有效衔接的基础上，保持了线网相对独立，单独设置调度指挥中心，建立独立的清分清算系统，运营模式灵活。

3.2.3  推动城际铁路投融资体制改革设想

探索城际铁路“项目+资源”发展模式，提高社会资本吸引力。出台相应的土地及项目建设配套政策，强化城际铁路资源开发力度，推动城际铁路外部效益内部化，形成以铁路通道为依托，引领支撑沿线城镇、产业、人口等合理布局，促进区域密切交流合作好资源优化配置，加速产业梯度转移和经济转型升级，培育壮大铁路与经济深度融合发展的铁路经济新业态，提高项目经营效益，为直接吸引社会资本参与城际铁路建设和运营创造条件。

推动城际铁路资产所有权和经营权分离，发挥地方政府和社会力量在城际铁路运营领域的作用，充分开放珠三角城际铁路运营市场，通过市场方式选择运营业务主体。一是由政府控股企业持有城际铁路的资产所有权。通过合理收取运营公司线路使用费，以及政府对公益性线路的财政贴息(或土地开发权)、运输补偿等政府购买服务方式的补贴，提高路网公司经营效益，吸引社会资本参与线路建设；在条件成熟时选择几条有一定规模、资产边界清晰、前景和盈利能力较强的优良资产进行股改上市。二是通过城际铁路资产所有权与经营权的分离，解决城际铁路建设投资规模大而社会资本规模小的不对称矛盾问题。让主体较为分散、规模较小的社会资本能够通过购买线路使用权、租赁机车车辆或参与城际铁路相关资源开发等形式参与城际铁路运营，回避规模较小的社会资本难以进入动辄耗资百亿元的城际铁路建设领域的障碍，拓宽社会资本进入城际铁路运营范围。进一步放开城际铁路运营市场，通过市场竞争方式合理确定珠三角城际铁路的运营模式和运营公司，培育竞争性运输市场，让各运营企业在确保运输安全的前提下以强化竞争为第一目标，不断降低运营成本，提供更优质的产品，提高运输质量和效益。

4  结语

为了适应粤港奥大湾区建设和珠三角世界级城市群的发展，尽管广东省综合交通体系发展取得巨大成就，但“十三五”期间广东省仍然需要继续加快铁路建设，特别要以加快发展珠三角城际铁路为突破口，推动铁路投融资体制改革，切实发挥铁路在广东省综合交通体系中的比较优势和重要作用，促进广东新型城镇化建设和经济社会的可持续发展。

参考文献：

[1]珠江三角洲地区城际轨道交通线网规划(修编)[R].中铁第四勘察设计院，2009.

[2]国家发展改革委关于珠江三角洲地区城际轨道交通网规划(2009年修订)的批复[R].北京，2009.

[3]许浩平.关于铁路吸引社会资本条件的研究[J].铁道运输与经济，2015(3).

[4]诸葛恒英.我国合资铁路吸引社会资本长效机制的探讨[J].铁道运输与经济，2015(6).

作者： 广东省铁路建设投资集团有限公司 兰鹏 天津市渤海城市规划设计研究院 高跃文  来源： 《综合运输》2017年第5期