德国住房制度体系经验借鉴与启示

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长期以来，德国一直是国际上公认的房租和房价保持平稳合理的典范国家。然而，从2008年金融危机开始，由于欧洲央行长期实行零利率政策，再加上在整个欧盟范围内德国房地产市场一直是价值洼地，导致热钱不断涌入德国，推高房租和房价。2008年以来，德国各大城市房价呈现出单边上涨的态势，柏林、法兰克福、慕尼黑等热点城市的房价基本翻倍，还出现了一房难求的“房荒”现象。近年来，柏林、慕尼黑和斯图加特等人口密集、住房问题突出的地区爆发了多次抗议房价和房租上涨的游行。

为应对房租和房价上涨过快的问题，2018年9月18日，德国总理默克尔在总理府主持召开德国首届住房峰会，来自联邦和联邦各州、建筑行业、地方联合会、职业联合会、房东及租户协会等代表参会。除了会议召集人联邦总理默克尔，内政部长泽霍夫、财政部长肖尔茨、经济部长阿尔特迈尔以及司法部长巴里等内阁主要成员也出席了会议。德国住房峰会由“可负担居住与建筑土地联盟”主办，并成立了由联邦内政部领导的部委间的国家秘书委员会，德国各州和地方最高联合会一起推动达成峰会约定。会后，德国总理府发布《联邦、州及乡镇三级政府的住房共同举措》的报告（以下简称“报告”），该报告被认为是德国国家层面未来一段时期住房发展思路的概要与总结。

从报告看德国住房保障体系

住房峰会报告提出了对住房的投资行动、确保负担得起的住房、降低建筑成本和保障充足的专业人员三个方面的举措，并明确了相对应的一系列行动。具体报告框架如下：

章节	框架题目	主要内容
1	序言	序言
2	对住房的投资行动	1.加强社会住房建设 2.投资儿童建房基金 3.对新建楼盘用于租赁使用的特殊折旧费 4.在公共和私营部门的员工住房建设 5.住房建设奖金 6.在建筑行业的能源效益和气候保护 7.适合老年人居住的住房改造、防盗和集体居住 8.住房所有权法修改 9.城市建设补贴达到历史最高记录
3	确保负担得起的住房	1.租赁法框架的进一步完善 2.住房补贴 3.成立“可持续性建筑土地发布和土地政策”专家委员会 4.联邦建筑法的修正提案 5.公共土地的优惠条款
4	降低建筑成本和保障充足的专业人员	1.建筑制度法的进一步完善 2.进一步开发模块化建筑 3.简化流程，推行数字化 4.制定规则和标准的后续成本 5.开发节约成本的技术楼宇设备系统 6.专业人员的充足保障和能力提升
5	住房峰会所达成约定的执行	约定执行

识别住房短缺为核心问题，将增加居住空间作为目标

住房峰会报告首先指出了德国面临的首要问题是提供足够的、可负担的住房，并提出要在许多城市提供更多的居住空间。在峰会上，德国的联邦、州及乡镇三级政府达成共识，明确了到2021年新增150万套住房的主要目标，并主要达成了以下几点协议：

一是建设更多社会保障性廉租住房。联邦中央将在接下来三年内投入50亿欧元建设保障性廉租公寓，其中计划2019年投入15亿欧元，之后每年投入20亿欧元，到2021年新建成10万套廉租公寓。

二是投资儿童建房基金。即日起政府将投入27亿欧元用于支付儿童建房基金。对于18岁以下少年，政府将会为每个孩子每年支付1200欧元以支持家庭购房，资助持续10年。这笔资金仅可用于家庭购买首套住房，且对于一孩家庭，符合补贴范围的房屋居住面积不得超过120平米，家庭税前年收入不得超过75000欧元。

三是税收减免。为鼓励更多新建楼盘流人房屋租赁市场，对于2018年9月后新建的房屋，如若用于租赁，政府将给予税收减免。具体措施为，政府将每年补贴房屋持有5%至7%的折旧费作为抵税额，而之前的抵税力度为2%。根据规定，抵税共可持续四年，也就是说，以抵税的形式可以返还最高总房价的28%，前提是房屋必须连续出租十年以上。另外，建筑成本在3000欧元/平方米以上的房屋被视为豪华型住宅，不能享受该抵税政策。

四是住房补贴。1965年以来，德国一直对低收入家庭提供住房补贴。根据各联邦州的差异和家庭人数，联邦政府目前给予每户每月325至600欧元左右的补贴。自2020年起，将会提高住房补贴，预计惠及大约60万家庭。

五是租金管制。自2015年以来实行的租金管制也将进一步深化，以往仅针对租房合同规定每年租金涨幅不得超过10%，三年内不超过20%。如今，联邦政府规定房东有义务向有关机构上报每年的租金变化，当地政府和租客协会则保留干预的权力。

六是建房法规改革。为刺激更多住房进入市场，联邦政府将会大幅度简化建房审批程序并降低审批程序的费用，以鼓励开发商新建更多楼盘。

七是出让政府持有土地。联邦政府将会把持有的土地低价转让给地方政府，以缓解土地供应的紧张。

关注单亲家庭和老年人家庭等特定群体，给予住房扶持政策

德国对特定群体给予了特别的住房扶持政策，主要包括面向家庭特别是单亲家庭的儿童建房基金，以及面向老年人家庭的“适合老年人的住房改造”项目。

联邦政府计划投入儿童建房基金27亿欧元，确保公众家庭资产的累积，尤其是加强单亲家庭资产形成。通过儿童建房基金的使用，帮助家庭尤其是单亲家庭购买自住住房。联邦层面的资金投入周期是10年，以鼓励新建或购买满足自住需求的首套住房。

老龄化是德国面对的重要问题之一。峰会提出通过对房屋进行改造，使其更适合老年人居住，使公众尽可能长期的居住在自己所熟悉信任的环境直达晚年。自2018年8月以来，德国重建贷款银行持续推动老年人住房改造计划。自有住房所有权人和承租人不考虑收入水平和年龄情况，都可以通过这个计划向银行申请补贴，减少住宅建筑的通行障碍，设置住房防盗方面的建筑措施。关于“适合老年人的住房改造”项目的扶持资金将提高到750万欧元的水平，并将根据人口结构的变化和民众对安全的高需求及时作出调整。此外，扶持集体居住是对“适合老年人的住房改造”项目的有力补充，通过住房结构的变化减缓土地面积紧张问题。基于“集体居住，各自独立生活空间”的住房模式中取得的经验，联邦政府将尽快完成集体居住建设工作。

明确提出住房建设与投资的量化目标

报告中对新建住房规模和联邦政府将在住房领域的投入资金提出了明确的量化目标，对引导社会预期、吸引社会或私人的住房投资等具有积极的促进作用。

在报告开端，明确提出德国将新增150万套的新住房。在联邦政府投资方面，明确提出由联邦提供的社会住房扶持资金在2018年至2021年期间增加至少5亿欧元。2020年和2021年两年内，联邦将投入至少20亿欧元资金支持社会住房建设，也将在2019年补充投入5亿欧元共达到15亿欧元。为了鼓励新建或购买满足自住需求的首套住房，联邦政府将投入27亿元作为儿童建房基金，资金投入周期是10年，这将成为许多家庭迈出拥有住房资产的第一步。

在资金来源方面，德国致力于建立联邦与州政府共同出资支持社会住房建设的合作机制。德国社会住房建设资金由联邦政府和州政府共同承担，联邦政府拨付社会住房扶持资金，州政府出配套资金，联邦政府对资金使用范围进行说明，资金具体分配由联邦和州政府协商而定。例如，报告中提出“联邦政府为2020至2021年的资金投入，将结合州级政府的配套资金，需要有目的性的使用，特别是在促进住房投资以及确保承租人和自用型住房所有人的住房现代化水平。两级政府资金具体分配将在联邦和州政府之间协商解决。”

对我国住房发展政策制定的启示

一是加快推进住房领域立法，建立与我国国情相适应的住房法律体系。

加强住房法制建设，推进住房领域法律法规的立、改、废工作，逐步建立与我国国情相适应的住房法律体系。加快推动住房保障、住房租赁等领域的法律法规出台。在相关法律法规的立法和修改过程中，明确住房发展规划的法定地位。例如，在《城镇住房保障条例》中，建议明确提出将住房发展规划作为住房保障工作推进、各级财政资金配套、保障性住房用地安排的依据，提高住房发展规划的地位和效力。

二是强化核心问题识别，提高住房政策的针对性。

目前我国住房发展处于量质并举的阶段，新增城市人口仍保持较快增速、住房品质提升要求凸显，同时也面临部分城市住房可支付性不足、老龄化显现、出生率降低等问题，多重矛盾叠合。在未来住房政策制定中需要重点强化对核心问题的识别，准确把握我国当前住房发展的主要矛盾。结合当前我国住房发展的量质并举阶段特征，建议重点从居住水平与住房供需结构、住房保障和住房可支付性、存量住房品质提升等方面加强对核心问题的分析、识别，并开展专题研究，以提高住房政策的科学性和针对性。

三是建立刚性和弹性相结合、可量化操作的住房发展指标体系。

住房发展指标体系是提高住房政策约束力的重要工具。指标体系的确立应基于对现状问题的深入分析，系统地体现政策目标措施的意图，强调可监测、可比较和可操作，并与住房基础数据采集系统相兼容。指标体系应体现刚性指标与弹性指标相结合的原则，全国、省级层面的指标体系注重突出引导性，城市层面的指标体系突出实施性和约束性。为强化约束力，可基于关键指标建立住房政策实施监控制度，加强政策实施的绩效管理。

四是建立住房政策制定与实施全过程的部门协作机制。

充分协调住建、发改、土地、财政、税收、金融等各部门，保障落实住房发展目标所需的关联资源得到及时、有效配置，明确各部门的职责。住房城乡建设部门是住房政策制定与实施的牵头负责部门；发展改革部门积极配合完善住房相关重大项目的立项审批机制；自然资源部门充分保障住房建设用地供应，对保障性安居工程用地予以优先安排，并有效改进商品住房用地出让方式，协助稳定市场环境；财税部门重点加强对保障性安居工程和开发建设节能省地环保型住宅的财税支持，切实落实住房建设、经营等环节税收优惠政策；金融部门加大对中小套型普通商品住房、政策性租赁住房建设的信贷支持力度，健全差别化信贷政策。

中国城市规划设计研究院 住房与住区研究所 高恒 焦怡雪 《城市开发》2020年第6期