房地产税改革总体框架研究(上）

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 摘要：本文在分析我国房地产税改革必要性、房地产税现状及存在问题的基础上，结合沪渝房产税改革试点情况，围绕房地产税改革的目标、基本原则、有关措施等提出了相关建议。

关键词：房地产税改革，目标，基本原则，建议

本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《我国房地产税改革研究》(项目批准号：11JZD017)子课题《房地产税改革总体框架研究》的阶段性成果。

在我国于历史新起点上推进全面改革的新阶段，对于房地产税的改革方向应当充分肯定，因为它对应于中国税制中直接税比重过低、地方税体系不成型、国民经济中房地产调控需体现治本水准，收入分配需有效抑制差距扩大和税制改革应推进法治化、民主化制度建设这五个突出问题，将产生不可忽视的正面效应。本文在论述房地产税改革必要性之后，对中国房地产税费的基本现状作出概括，然后讨论我国当前房地产税费方面存在的主要问题，简评沪渝两地房产税改革试点，然后提出房地产税改革的目标、基本原则与相关建议。研究认为，我国房地产税改革在大方向下的路径选择，应注重加快立法，同时继续积极把握渐进推动；改革要领上，应注重特定国情与制约条件之下的“调节高端”、更加开明的理性讨论和给社会公众吃“定心丸”。文章还从房地产税费租如何协调、不同环节的税种如何协调、不同环节的税负水平以及推动改革的配套措施等方面做了研究和意见阐述。

一、房地产税改革的必要性分析

(一)中国税制改革面临的突出问题呼唤改革。

在中国经济社会转轨过程中，推进国家治理的现代化，必须打造现代财政制度和现代税收体系，税制改革是无可回避的重大任务，而且会带来一系列正面效应。

我国税改面临需解决的问题中至少包括：第一，中国直接税比重偏低的问题已经不容轻视，而房产税改革是渐进提升直接税比重和相关的配套改革的一部分，可以优化税制的发展建设。第二，中国市场经济所需的分税分级财政体制在1994年框架建立后，至今还有十分艰巨的深化改革任务，主要是由于省以下的分税制改革一直没有到位。如果要把改革推进到省以下分税制的贯彻落实，就不可能绕过地方税体系建设问题，这也需要房产税制度建设作为重要组成部分。第三，还有公众高度关注的房地产调控问题：为体现出“调控管理”的治本水准，制度建设是不可忽视和回避的，而使保有环节的税收成型并与土地开发、房产交易环节的税费合理协调，是制度建设的关键。第四，对于收入差距扩大的调节，势必要求与财产配置的调节联动，中央决策层2013年以国务院批复的形式对三部委在收入分配方面如何优化和改革提出了指导意见。该意见在针对收入分配矛盾凸显方面的制度建设中，也包括房产税改革。第五，现代国家治理的基础性制度建设涉及推进法治化、民主化进程，而与不动产及民生息息相关的房地产税制度建设，具有在法治化框架下于基层社区、辖区层面由直接关系居民切身利益而生发纳税一用税的公众参与、民主决策的制度建设特点，是一项大有利于培养和提升公民意识与民主法治素养的“民主税”。

1.直接税比重偏低，与我国低收入阶层的“税收痛苦”有关。当前，中国税制结构中直接税比重偏低、间接税偏高的问题已经不容轻视。在早些时候，公民的纳税人意识尚没有上升到一定水平，对于税收负担问题大都浑然不觉。近年来，民众在纳税人意识方面有了显著提升，例如听到说馒头里还有税、月饼里还有税，民间的怨气很大。尽管目前中国的宏观税负绝非高得离谱，大体维持在发展中国家的平均水平，明显低于发达国家，但这并不能够否定中国民众感受到的“税收痛苦”问题。这种痛苦最主要的来源之一其实就是间接税。在间接税为主的税制框架下，给国库做主要贡献的群体是中国消费大众，而消费大众的主要构成部分是低中收入阶层。在恩格尔系数还很高(较大部分收入用于满足基本生活需要)的情况下，低中收入阶层让渡了他们的物质利益，这是生存资料层面上的让渡，也是痛苦程度很高的让渡，所以相关的税收痛苦的问题其实是无可回避的。房地产税改革是渐进提升直接税比重和相关的配套改革的一部分，可以优化中国税制的发展建设，从总体上减少中低收入者的“税收痛苦”。

2.党的十八大明确要求构建地方税体系。目前，我国的地方税体系远未成型。十八大已经明确要求在加快财税体制改革的前提下构建地方税体系。从全局范围来看，如果没有像样的地方税体系，那么中国要建立和市场经济匹配的分税制财税体制就是一句空话。1994年建立的税制框架运行和演变至今，从中央到以省为代表的地方之间分税制的维系，主要是靠共享税的“一刀切”，它规范了诸如从北京、上海到西藏、青海的发达或欠发达的各地“一视同仁”的规范化税收分享标准：在主要税种上，增值税75%归中央，25%归地方；营业税名义上全归地方(金融机构的营业税则按照隶属关系划分)。这种共享税为主的框架，还是维系了分税分级的基本规范性，但省以下的规范性则严重缺失。我们把各个省级行政区的省以下体制列出一览表，发现即使是发达地区，也没有真正进入分税制状态，总体情况是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍很浓厚的分成制和包干制。这几年批评之声不绝于耳的地方基层财政困难，地方天文数字的隐性负债，还有大家不断抨击的短期行为非常明显的地方土地财政倾向，其中确实有体制原因，但并非是1994年分税制改革造成的，以这些问题为由指责分税制，是把板子打错了地方，因为省以下的各层级间财政体制安排迄今为止并没有真正落实分税制。正是省以下的财政体制仍然在延续着种种规范性极差的分成制和包干制，才和种种因素一道导致了基层财政困难、地方隐性负债和土地财政等不良问题。解决这个问题，出路就是使省以下的财政体制实际贯彻分税制。可以论证，今后我国实际贯彻分税制的前提是财政层级结构扁平化。1994年以来的实践已充分表明，按五个财政层级的分税制无解，但如果通过省直管县和乡镇综合改革，把财政实体层级扁平化到中央、省、市县三级，无解就会变成有解，山重水复就会变成柳暗花明。要在这三个层级里推行分税制，在现阶段一定要抓住不放的就是十八大提出的构建地方税体系，使地方税基的合理化、主体财源支柱税种的建设步入正轨，而这与最适合地方掌握的不动产税或房产税有着紧密联系。

(二)中国房地产调控和收入分配状况呼唤改革。

1.中国房地产业的调控效果亟待提升。如果把房地产业和建筑业整体作为国民经济的重要组成部分，可以说依然是未来几十年中国城镇化发展途程中的国民经济支柱产业。但房地产业的发展除了市场化轨道之外，还有基本保障轨道。这两者必须在市场经济环境中协调统筹而共同引导房地产业的健康发展。房地产调控新政运行几年以后依然矛盾重重，2013年两会前“国五条”提出20%住房转让个税要从严执行，一下引起了轩然大波，激发出现许多地区居民为抢政策落地前的末班车而形成“井喷”式交易行情，甚至伴随出现“离婚潮”式悲喜剧。处理好这种矛盾需要系统性地理顺相关制度和政策，在保障轨、市场轨“双轨统筹”框架下，优化通盘国土开发与各辖区不动产“顶层规划”，进而使政府在保障轨上管好有效供给的“托底”和受益人群的甄别与进入——退出；在市场轨上则要管好公平竞争和全流程中的合理收税，包括整合优化从土地开发环节到包括住房在内的不动产交易环节、再到住房的保有环节等整个流程中所有的税费，推行合理配套的税费改革。房地产税改革是整个税改重要的内在组成部分，它关系到国民经济的支柱产业健康发展而形成长久的支撑力量，也涉及千家万户的实际利益以及整个局面的和谐稳定。

2.收入分配和财产配置问题无可回避。中国的收入分配差距扩大引起的严重不满，已经牵动人心与全局，中央2013年以国务院批复的形式对三部委在收入分配方面如何优化和改革提出了指导意见，相关改革和制度建设任重道远、无可回避。

收入与财产这两个概念在目前的收入分配格局里如影随形，很多收入现金流是和财产配置以后产生的收益、溢价和影响力密切相关的，而且由于财产配置的作用，致使很多社会成员实际收入的差距进一步扩大。收入差距迅速扩大，在很大的程度上源于财产性收入，最主要的构成原因之一是来自于不动产财富的增值、溢价收入。这于客观上需要得到一定的再分配优化调节和制约。在房地产保有环节开征房地产税，客观上将增加住多套房、高档房的高收入阶层的税负，所筹得资金转而用于国家财政支出将更多扶助低收入阶层，这种再分配调节作用，对于我国推进收入分配合理化的相关制度建设，现实意义重大，社会要求迫切。房产税是在我国今后税制整体优化过程中逐步发挥财产税再分配调节作用，抑制“两极分化”式过大收入差距的不可或缺税种。

(三)政府在房地产领域的应有作用和实施房产税改革的正面效应。

处理好房产税改革和制度建设，至少会带来五个方面的正面效应：

第一，房产税改革渐进实施后，中国直接税的比重会有所增加，可以提供降低流转税税负的条件，从而降低中低端收入者的税收痛苦。

第二，房产税改革可以助力解决中国地方税体系不成型的问题，为地方提供支柱税种，进而落实省以下分税制，促使政府职能转变和市场经济健康化。房地产税的概念可宽可窄，广义上房产税是指和房地产相关的所有税收，狭义上是指不动产保有环节的税收。美国人把不动产税称为property tax或real estate tax。它是美国地方政府最主要的税，来自住房保有环节，而且每隔一段时间就要重评税基，由地方通过立法程序和每年的预算程序决定具体征收方案和税率。房地产税成为地方政府最主要财源，使得地方政府只要维持好市场经济正常运行，优化本地投资环境，提升本地公共服务水平，财源建设问题自然而然随之解决——在这种努力下，辖区内的不动产进入升值轨道，地方政府也就不用侧重于短期行为和其他财源去解决主要的支出资金筹措问题。只要地方政府踏踏实实、不偏不倚地发挥好市场经济所要求的职能，整个财力分配体系里的支柱财源问题就一并解决，这是由内生因素引致的职能转变和激励—兼容式优化的制度建设。

第三，促使已实施的房地产调控新政体现其应有的“治本”水准。房地产保有环节从无税到有税，可以预见，会有诸如压抑投机炒作动机、减少泡沫、降低空置率等很多正面效应，配合其他的变革，会使新型城镇化更为健康。

第四，房地产税还可以优化收入再分配和财产配置，抑制两极分化，缓解这方面的一些矛盾因素。

第五，房地产税制度建设与公众的不动产形成了十分直接的关联，客观上可以形成推进“税收法定”、税务法治化建设的重要切入点，特别是此税是适合于配置在地方、基层的直接税，牵动千家万户利益的同时，十分需要在社区、地方辖区层面广泛、实质性的公众参与，以高透明度引发公众的知情权、质询权、建议权、监督权、问责权，自然客观地形成法治化、民主化制度要素的累积与提升，带动公民意识、公众参与式预算等民主机制的培训和培育，这对于必须大力提升国家治理体系和治理能力现代化水平的当代中国，弥足珍贵，意义重大，不啻是以“民主税”的制度建设推进法治化、民主化历史进程。

总之，房地产税制度建设在全局之中关系着我们所追求的长治久安、可持续发展以及十八大以后明确提出的中国现代化的“中国梦”战略愿景的实现。

(四)开征房产税的可行性分析：回应五点主要诘难。

房产税在许多场合受到了否定和批评意见，下面对几种有代表性的意见和批评做一回应。

1.土地出让金问题。有观点认为，取得住房时，下面的地皮已经在开发环节收取了70年使用权的出让金，到保有环节如果再每年征税，就是重复征收。但其实在现代经济生活中，税制本身就有重复因素：中国目前实际开征的税有18种，其他国家可以有20几种、30几种，中国和其他这些国家都是多种税、多环节、多次征。比如企业在流转环节纳税之后，对所得进行核算，还要缴纳企业所得税，其后发给员工的工薪收入，还要再缴纳个人所得税，特殊的还有车船税、各种行为税等。目前这种复合税制本身就包含重复征收因素，所以这里的真问题不是允许不允许重复征收的问题，而是重复得是否合理的问题。何况实际上土地出让金不是税而是租金。国家政权体系作为土地终极所有权的代表者，凭借所有权可以对使用地皮的使用者收取地租。但国家政权体系同时也是社会管理者，它又可以凭借政治权利，经过立法批准，对不动产的实际使用者征缴这种体现为利益调节让渡的税收。租和税可以合理匹配，并不互相排斥，二者只能择其一。一国制度设计应该使它们并行不悖地适应整个调控体系的优化。其他国家的实践经验也早已验证了这一点。

2.土地终极所有权问题。土地终极所有权问题很值得关注。因为有许多人，包括颇有影响的人士反复强调：其他开征住房保有环节税收的国家是土地私有制，而中国是公有制，所有建成区的地皮都是国有的，在国有土地上对使用者征税在法理上有硬障碍。但本文认为这个论点不能成立。理由是：第一，国外这些市场经济体并不全是土地私有制，以老牌工业国英国为例，英国有很多形式的公有土地，包括中央政府层级的公有、地方政府层级的公有以及公共团体的公有，也由规范的交易形成地皮使用权。英国有的地皮长达999年的使用权，实际上已经对终极所有权形成了虚化。但从法律的角度看，英国的土地公有和私有界定很清晰，并非土地私有制一统天下。房地产税在英国叫council tax，它是在地方层面房屋保有环节的税收，类似于美国的财产税或不动产税。英国土地所有权分为两种，一种叫做free hold，一种叫做lease hold。Free hold就是所谓终极所有权，lease hold就是必须签一个最长为999年使用期的租用协议取得使用权，但保有环节税收对于这两种情形是全覆盖的。所以，国际经验无法证明只有土地私有才可以征收不动产税。

另外，中国可以回顾自身的改革历史。为什么中国在80年代下决心对国有企业开征所得税？如果按照国有制就不必征税的逻辑，中国就不该对国有企业征收被称为直接税的所得税。当时的解释是：虽然企业最终产权是国家的，但是作为市场主体的国有企业，是具有相对独立物质利益的商品生产经营者，国有企业应该和其他的市场主体一样在市场中公平竞争，否则“社会主义有计划商品经济”建设就缺乏最基本的微观基础，所以必须解决国有企业和其他企业一样给国家上缴所得税的制度建设问题，这种情况下两步利改税也就应运而生。同样，在目前土地终极产权是国有的情况下，它上面每一个不动产的具体使用权的保有者，有自己相对独立的物质利益，如果通过立法认为对这样独立的物质利益需要加以税收调节的话，国家完全可以凭借自己的政治权力征税调节这种物质利益的状态与格局。所以，本文认为土地终极所有权问题也不构成开征土地保有环节税收的法理障碍。

3.“新老不平”问题。一部分土地出让金是开征房产税之前在没有其他变量加入时按较高的标准缴纳的。实行房产税改革以后，新形成的土地出让金水平可能会下一个台阶，有人说如果开征房产税，则有失公平。解决这个问题可以把新老地皮划开，老地实行老办法，新地采用新办法。具体实施细节还需要通过方案设计来处理，但这并不会成为多大障碍。我国基本养老社会保障把人按不同年龄段分为老人、中人和新人，老人实行老办法、中人实行中办法、新人实行新办法，这是中国已有的经验，土地出让金问题也可以采取类似的区别处理。我们完全可以借鉴中国渐进经济改革中过去已有的经验，并提出可行方案。

4.评估管理问题。有观点认为房产税的评估管理过于复杂，中国人做不了。实际上房产税评估管理不会比已经运行十年的物业税模拟评估“空转”征收的管理复杂多少。模拟评税试点的十处地方，首先把所有的不动产确权，然后把每一处的地段、面积、楼层、朝向等相关数据输入计算机，由软件处理程序自动生成评估结果。过去一百年，没有计算机的时候，国外就通过选举社区内大家认为有公信力的人，在有两人以上的情况下登记数据等进行税基评估。如今通过计算机软件程序生成房产税的税基评估值，前期工作可能会稍微复杂一些，投入成本高一些，但对中国而言，这个问题不存在技术难度。“模拟空转”软件里是把不动产分成制造业不动产、商业不动产、居住不动产三类，只需要输入数据后给一个指令，就可以自动生成评估结果。如果在实际操作、管理过程中，当事人不认可评估结果，可以通过仲裁来解决。

5.小产权房等问题。小产权房是“中国特色”的棘手问题。如果真正征收房产税，小产权房看似很难处理。但征税却恰恰是推动小产权房问题得以解决的制度建设因素。如果北京也进入房产税改革试点，那么北京的几十万套小产权房问题就会迫使官方表明态度，抓紧通过调查研究把几种小产权房分类区别对待，拿出方案，争取一次性把小产权房这类历史遗留问题解决掉(具体补偿、补交等的兑现，可以分步完成)。

表1  房地产相关税收情况表

征收环节	税种	税率
开发环节	耕地占用税 营业税 土地增值税 印花税 契税	定额税率(12.5～45元／平方米) 税率(3%) 超率累进税率（30%～60%） 定额税率（5元）；比例税率(0.05%～0.1%) 比例税率(3%～5%)
交易环节	土地增值税 营业税 城市维护建设税 教育费附加 企业所得税 个人所得税 印花税 契税	超率累进税率（30%～60%） 税率(5%) 营业税×(5%～7%) 营业税×3% 25% 20% 定额税率（5元）；比例税率（0.05%～0．1%） 比例税率(3%～5%)
保有环节	房产税 城镇土地使用税	余值×1.2%；租金×12% 定额税率（0.6～30元／平方米）

二、我国房地产税费的现状及存在问题

(一)房地产税收现状分析。

改革开放以来，作为税收体系的重要组成部分，我国的房地产税制经历了多次改革和调整。现行的税收制度是由1994年税制改革及之后的微调所形成。目前，房地产相关的税种有10个，税种的征收总体来说处于两大环节：一是流转环节(即开发、交易环节)，包括土地增值税、耕地占用税、营业税、城市维护建设税、契税、个人所得税、企业所得税和印花税；二是保有环节(即使用环节)，包括房产税和城镇土地使用税。

1.现行房地产税制概况。

(1)流转环节。

土地增值税。土地增值税是为规范房地产交易市场秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益而开征的税种。纳税人为转让国有土地使用权、地上建筑物并取得收入的单位和个人，以转让房地产所取得增值额为计税依据，实行30%～60%的四级超率累进税率。

耕地占用税。耕地占用税是为了合理利用土地资源，加强土地管理，保护农用耕地而开征的税种。纳税人包括占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人，一般以县为单位的人均耕地面积为标准确定差别幅度税额，实行一次性征收。2007年12月1日，为统一内、外资企业耕地占用税税收负担，新修订的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》将原条例规定的税额标准的上下限同时提高4倍左右。

契税。契税是土地、房屋权属转移时向产权承受人征收的一种税。区分土地、房屋权属转移的不同情况确定计税依据：出售土地使用权和买卖房屋的按成交价征收，赠与土地使用权和房屋的按市场价格核定，交换土地使用权和房屋的按交换差价征收。实行3%～5%的幅度比例税率。

营业税。在中国境内转让土地使用权或销售房地产的单位和个人，就其营业额按税率计征营业税。在房地产开发中，建筑、安装等工程作业按3%的税率纳税，销售房地产时按5%的税率缴纳营业税。自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年(含5年)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年(含5年)的普通住房对外销售的，免征营业税。城市维护建设税对在房地产开发、转让过程中缴纳营业税的单位和个人，按照营业税实缴税额的一定比例计算征收。

其他相关税种。当房地产开发涉及合同或凭证的设计时，需缴纳印花税。对于销售、转让不动产的单位和个人还需要缴纳体现一般所得课税原则的企业所得税和个人所得税。2013年3月1日，“新国五条”细则明确了二手房交易中的个人所得税按照个人所得的20%征收，堪称政府使用税收手段调节房地产的最严厉之举。

(2)保有环节。

房产税。房产税是以城镇中的房产为课税对象，按照房产的计税余值或租金收入向房产所有人或经营人征收的一种税。依照房产余值计征的，税率为1.2%；依照房产租金收入计征的，税率为12%。现行房产税征税范围较窄，对个人自有居住用的房地产和农村企业的房地产不征税。

城镇土地使用税。城镇土地使用税是对在城镇和工矿区范围内使用土地的单位和个人，按占用的土地单位面积分等定额征收的一种税。开征此税的目的是为了促进土地资源的合理利用和开发，调节土地级差收入，提高土地的使用效益，加强土地管理。现行城镇土地使用税的基本法律依据是国务院1988年9月27日发布、2006年12月31日修改并公布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》。暂行条例修订的主要内容有：一是基于统一税政和公平税负的需要，把征收范围扩大到外资企业外籍个人占用的土地；二是提高城镇土地使用税税额标准，将每平方米年税额在1988年暂行条例规定的基础上提高2倍。

表2  2006～2012年流转环节房地产税收收入情况  亿元

年份	营业税（房地产业）			土地增值税（房地产业）
	税收收入	占总税收收入比重(%)	占地方财政收入比重(%)	税收收入	占总税收收入比重(%)	占地方财政收入比重(%)
2006	1284.38	3.69	7.02	187.73	0.54	1.03
2007	1791.12	3.93	7.60	335.36	0.74	1.42
2008	1719.33	3.17	6.00	447.37	0.83	1.56
2009	2368.80	3.98	7.27	606.67	1.02	1.86
2010	3093.94	4.23	7.62	1106.55	1.51	2.72
2011	3590.41	4.00	6.83	1791.57	2.00	3.41
2012	3901.16	3.88	6.39	2286.44	2.27	3.74
年份	契税			耕地占用税
	税收收入	占总税收收入比重(%)	占地方财政收入比重(%)	税收收入	占总税收收入比重(%)	占地方财政收入比重(%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012	867.67 1206.25 1307.53 1735.05 2464.85 2765.73 2874.01	2.49 2.64 2.41 2.91 3.37 3.08 2.86	4.74 5.12 4.56 5.32 6.07 5.26 4.71	171.12 185.04 314.41 633.07 888.64 1075.46 1620.71	0.49 0.41 0.58 1.06 1.21 1.20 1.61	0.93 0.78 1.10 1.94 2.19 2.05 2.65

注：1.资料来源：《中国税务年鉴》(2007-2013)，《中国财政年鉴》(2007-2013)。

2.将财政年度决算表中契税项视为房地产流转环节所缴契税。

3.地方财政收入是指地方本级收入，不含中央税收返还和补助收入。

2.房地产税收收入情况分析。

(1)流转环节。

我国流转环节的房地产税收主要有营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等。从表2可以看出，我国房地产流转环节各项税收的绝对数呈现逐年增长的态势，占总税收收入和地方财政收入的比重不大；受金融危机和政府对房地产行业宏观调控政策的影响，2008年和2012年部分相关税种税收收入占总税收收入和地方财政收入的比重均略有下降。

表3  1994～2012年保有环节房地产税收收入情况  亿元

年份	房产税①	城镇土地使用税②	保有环节房地产税收合计③	税收总收入④	占税收总收入比重⑤=③÷④	地方财政收入⑥	占地方财政收入比重⑦=③÷⑥
1994	64.51	34.55	99.06	4186.90	2.37%	2311.60	4.29%
1995	87.65	35.85	123.5	4881.51	2.53%	2985.58	4.14%
1996	102.18	39.42	141.6	5571.88	2.54%	3746.92	3.78%
1997	123.93	43.99	167.92	8234.04	2.04%	4424.22	3.80%
1998	159.85	54.21	214.06	9262.80	2.31%	4983.95	4.29%
1999	183.53	59.07	242.6	10682.58	2.27%	5594.87	4.34%
2000	209.58	64.94	274.52	12581.51	2.18%	6406.06	4.29%
2001	228.59	66.18	294.77	15301.38	1.93%	7803.30	3.78%
2002	282.4	76.84	359.24	17636.45	2.04%	8515.00	4.22%
2003	323.9	91.6	415.5	20017.31	2.08%	9849.98	4.22%
2004	366.3	106.2	472.5	24165.68	1.96%	11893.37	3.97%
2005	435.9	137.32	573.22	28778.54	1.99%	15100.76	3.80%
2006	515.18	176.89	692.07	34804.35	1.99%	18303.58	3.78%
2007	575.46	385.49	960.95	45621.97	2.11%	23572.62	4.08%
2008	680.34	816.9	1497.24	54223.79	2.76%	28649.79	5.23%
2009	803.66	920.98	1724.64	59521.59	2.90%	32602.59	5.29%
2010	894.07	1004.01	1898.08	73210.79	2.59%	40613.04	4.67%
2011	1102.39	1222.26	2324.65	89738.89	2.59%	52547.11	4.42%
2012	1372.49	1541.72	2914.21	100614.28	2.90%	61078.29	4.77%

注：1.资料来源：《中国税务年鉴》(1995-2013)，《中国财政年鉴》(1995-2013)。

2.2008年及以前年份的房产税包括城市房地产税，2008年12月31日，国务院公布第546号令：自2009年1月1日起废止《城市房地产税暂行条例》，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人，依照《中华人民共和国房产税暂行条例》和内资企业一样缴纳房产税。

3.地方财政收入是指地方本级收入，不含中央税收返还和补助收入。

(2)保有环节。

我国保有环节的房地产税收有房产税、城镇土地使用税。由表3可以看出，1994年分税制改革以来，保有环节房地产税收经历了收入规模偏小、增长缓慢和收入增长明显加快的两个阶段。以城镇土地使用税为例，1994年之前，由于土地计税面积变化不大，全国城镇土地使用税收入长期停留在30亿元左右的规模；1994年实行分税制后，各地纷纷改按幅度税率的上限征收，1994年至2004年，该税收入逐渐增长但增长速度依然较慢，年均增幅在10%左右，低于该阶段税收总收入的年增幅15%；随着房地产业行业的快速发展，自2005年开始，该税收收入快速增长，尤其是2008～2012年，出现连续大幅攀升，2008年，全国城镇土地使用税为816.9亿元，增长幅度达到112%。但总体来看，保有环节房地产税收收入的增长速度仍落后于税收总收入的增长速度。

此外，与发达国家相比，我国房地产税收收入占税收收入和地方财政收入的比重较低。2012年，我国房产税收入为1372.49亿元，城镇土地使用税收入1541.72亿元，两者合计占地方本级财政收入的比重仅为4.77%。根据经济合作组织(OECD)统计，一些国家财产税(主要为房地产税)在地方财政收入中普遍占有较大比重，美国为80%，加拿大84%，英国93%，澳大利亚99.6%。房地产税作为这些国家地方(基层)政府的主体税种，是地方本级财政收入的主要来源。

(二)房地产收费现状分析。

通常情况下，可以依法依规收取的土地收费主要有两类：一类是规费，即政府部门对居民或法人提供某种特定劳务或履行专项职能而收取的手续费和工本费，包括产权登记费、证照工本费、公证费等；另一类是受益费，即土地与房产所有者、使用者直接或间接享用各项工程而必须付出的补偿性费用，相当于为购买相应产品和劳务的付费，例如，事业单位提供服务而相应收取的环境影响评价费、交通影响评价费、施工图审查费、沉降观测费等。

目前，我国房地产和建筑业收费项目繁多，且涉及多个部门，收费收入的总体规模较大。除了上述两类收费之外，还有一些类似基础设施配套费、地方教育附加、水利建设基金等为发展特定社会事业而征收的政府性基金，而且这一类收费的规模还很大，占地方可用财力的比重也很高。以2012年为例，我国地方政府性基金本级收入34 216.74亿元，其中城市基础设施配套费884.06亿元，地方教育附加936.74亿元，两项合计为1820.8亿元，是当年房产税收入的1.33倍。

(三)我国房地产税费存在的主要问题。

1.税种繁多，存在重复征税现象。我国目前实际开征的18种税中，与房地产相关的就有10种，有些税种虽然在形式上相互独立，但是实质上却对同一税基重复征税。在房地产流转环节，房地产开发企业的契税和印花税税基交叉性带来了一定程度上的重复征税，房地产产权转让过程中签订的产权转移书据或契约，承受方既要缴纳印花税又要缴纳契税；同时，对房地产转让行为既要按取得的纯收入征收25%的企业所得税，又要按土地增值额计征土地增值税。在房地产保有环节，房产税与城镇土地使用税存在重复征税的情况：房屋依土地而建，房价与地价密切相关难以分割，但我国按房产和土地分设税种，对土地从量计税，对房产从价或从租计税，对房产价值中所含地价既按照价值征收房产税，又按照房屋所占土地面积征收土地使用税。此外，对房产租金征收的房产税与营业税计税依据相同，一笔房租收入要同时征收房产税和营业税，租赁双方还要按照与此相关的租赁合同所载金额分别缴纳印花税，税基重叠比较严重。

房地产领域出现的重复征税现象造成税负不公，不利于房地产市场的健康发展。

2.征税范围相对狭窄，税款流失较多。房产税和城镇土地使用税的征收仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，没有包括农村及所辖的行政村。目前我国城郊结合部许多未征收的土地，其利用早已“城市化”，城乡差距逐渐缩小，同等用地而税负不均，违背了公平税负、普遍纳税的原则。此外，我国房地产税一般只涉及经营活动所使用的房地产，个人自有居住用房被排除在征税范围之外。随着城镇化提速和住房改革加快推进，我国房地产商品化程度不断提高，房产购买主体结构发生了重大变化，个人购房比重逐步上升，房产已经成为家庭的主要的财富。对自有居住用房免除房产税实际上等同于国家放弃了调节收入分配的一种手段。

延续原来的征税范围与现实情况明显不符，限制了房地产税收收入的正常增长。同时，大部分房地产税为地方税，实行原税制规定较窄的征税范围使得地方政府失去了一块稳定税源。