房地产税改革总体框架研究(下）

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 摘要：本文在分析我国房地产税改革必要性、房地产税现状及存在问题的基础上，结合沪渝房产税改革试点情况，围绕房地产税改革的目标、基本原则、有关措施等提出了相关建议。

关键词：房地产税改革，目标，基本原则，建议

(二)房地产税改革的基本原则。

1.法治规范原则：正租、明税、少费、加快立法。租、税、费之间具有本质的区别。地租、土地税和使用费三者之间的差别，是十分明显的。土地和不动产税收，是国家借政治权力，依靠立法强制、无偿、固定地取得的一部分国民收入，它是国家政治权力的体现。只要国家存在，不管社会制度如何，税收就必然存在，土地税也就会以各种形式存在，这是各个国家发展的一条基本规律。地租则是土地所有者依据经济原则，向土地使用者索取的一种收入，是土地所有权在经济上的体现。只要存在土地所有权垄断，只要存在土地所有权与使用权的分离，就必然存在地租，这是商品经济存在和发展的基本规律和原则。使用费与上述两者不同，它是对土地投入资金、劳务、工本之后所产生的，没有投入就不能取得收入，它完全是一种对于投入的补偿回报性质。正因为如此，应明确，税收是一种依法强制规定的权利和义务关系，收税是政府的权利，缴税是纳税人的义务。纳税人缴税，并不是因为使用了国家的各种资源或财产，需要给政府以经济补偿，而是一种应尽的义务，它是以法律规定为依据无偿缴纳的。地租是一种协议之上的经济关系，是由于土地使用者，使用了土地所有者的土地要向土地所有者缴纳的一部分收益，是纯粹的经济关系，是以协议的土地出让和使用关系为基础的，当协议撤销时这种关系就自然消失。使用费是对使用土地、不动产设施及其相关服务的补偿，是一种自愿和购买的形式出现的，不以所有权垄断为基础。

 

目前，我国政府的土地出让收入是指市县人民政府依法出让国有土地使用权取得的全部收入，主要包括：招拍挂和协议出让土地收入、划拨土地收入、土地年租金等。土地税收收入是指与土地和房地产业相关的税收收入，涉及土地增值税等10个税种。土地收费是指与土地和房地产业相关的收费收入，主要包括城市基础设施配套费等政府性基金以及耕地开垦费等收费。我国作为集体所有与国有并存的土地公有制国家，土地出让收入规模远大于西方市场经济国家。土地税收相关收入由于税制不完善等原因，目前的规模相对较小。土地收费项目近年来逐步减少，政府收费行为随着“收支两条线”改革的深入推进也趋于规范。

 

我国在改革中已推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即国家凭借所有者身份对使用权持有人收取的地租；而在地皮之上的不动产，包括消费住房保有环节征收房地产税，其性质是不动产保有环节上使用权持有人所必须缴纳的法定税负，收取者(国家)凭借的是社会管理者的政治权力，在立法授权下强制地征税调节。“租”与“税”两者是可以合理匹配、并行不悖的关系，不是非此即彼、二者只能取其一的关系，不存在所谓不可克服的“法理障碍”和“不能容忍的重复征收”问题。其实关键问题不是重复不重复，而在于重复搭配得合理不合理。中国早已经形成了多种税、多环节、多次征收的复合税制，只需讨论如何合理地“重复”。至于具体启动、实施过程中，由于有税、无税境况会对住房的价格形成产生不同影响，有必要的话，可以考虑采取“老地老办法、新地新办法”区别对待，在税负上做出必要的差异化，调节“出让金生成机制”前后变化带来的价位差。

 

在房地产税改革中，要坚持“正租、明税、少费”的原则。明确土地出让金的租的特点，在房地产税改革中，合理调整相关房地产税的计税基础、税率等，简化与房地产相关的税、费体系。城镇土地使用税、房产税等都存在着部分以税代租的现象，其中尤以城镇土地使用税最为突出。城市维护建设税实际是向享受城市建设设施利益的从事生产经营的企业、个人征收的一种费。在诸如上述租税费没有一定明确的界限的情况下，需要以“正租、明税、少费”为原则来全盘整合和理顺，以使整个房地产税费体系适应我国的市场经济发展和政府职能转变的需要。

 

2.区别对待原则：坚持住房保有环节税收只调节高端，基本住房层面不涉税，给社会公众吃“定心丸”。应该非常清晰地给社会公众一个“定心丸”：以后所有社会成员的所谓第一套房或者家庭人均计算下来的一定标准之下的基本住房，是不被房地产税覆盖的。对二套住房能不能税率从轻？也完全可以探讨。对高端征税，也不会硬要“伤筋动骨”，应该完全符合市场经济税制的“支付能力”原则来“抽肥补瘦”。

 

我国对消费住房的房产税可否实行“普遍征收”，这直接涉及房地产税改革的方案设计思路问题。推进房地产税改革，在中国可以预见的未来一个时期内，主要是调节高端。作为牵一发而动全身的改革，在这个事项上只调节高端的原则非常重要，应及早明确，给全社会吃“定心丸”。美国式的“普遍征收”不适合中国国情，会使这一改革无法施行，也就是说，在可以预料的时间段内，开征房产税时应该有“梯级差别”，比如第一套住房不征收，或是人均居住面积的指标应该放得相对宽松一些予以免税。如果比照重庆试点办法，对独立别墅征税，也有必要像重庆试点那样划出一个“起征点”，即免税规模(重庆为180平方米)；第二套的税率也可考虑从低，因为第二套房征收税率从低具有适应“改善性需求”的一定合理性和可行性；从第三套开始则按标准税率征收，这样可以使房产税的框架建立和征收工作较顺利推进。那些因房地产税的经济负担作用而由原空置转为出售或出租房子的情况，可以减少房屋空置率，提高租房市场上的供应量，从而平抑房租的涨幅，是明显的资源配置优化和提效。

 

3.渐进性原则：在加快立法进程中，必要时允许进一步试验和分步推进。要肯定房产税改革的大方向、必要性，同时考虑此项改革的复杂性、渐进性。当下的关键在于，一定要将短期考虑与中长期目标通盘考虑，并勇于、善于化解既得利益阻碍，进而考察开征房产税的可行性或相关条件。

 

路径要先从比较具备条件、能形成决策层共识与决心、容易操作的地方试行，同时也必然需要从住宅高端及增量为主入手。除了这些策略要领外，十分重要的是需要给中低收入家庭、中等收入阶层和“先富”阶层都吃“定心丸”——中国未来的房产税改革绝不可能覆盖低收入人群，而且还应当借鉴日本模式，明确地给所有人留出至少“第一套房不实征”的“基本待遇”。

 

上海、重庆两地以房产税名义启动的改革试点，是在全国人大对国务院授权的法律框架下实施的，不存在有些人声称的所谓“违法”问题。通过房产税试点总结经验、改进调控和推进制度建设的房产税探索、开拓路径已见端倪。今后在总结试点经验的同时，还应积极征求各方意见，开诚布公地展开讨论、作情况通报、安排听证等。至于这一税种由全国人大制定和通过相关的税法，自然十分重要，但客观地说可能还需待以时日，等待相关的立法审批条件成熟。实际上，我国近二十种税中上升为“法”的形式的，尚屈指可数。在启动“加快立法”工作后，如有必要，还是不应排除新的试点，支持这项难度较大的改革，经过试点走完必要的经验积累和方案优化过程，有效地支持立法。

 

(三)房地产税费租的协调。

 

房地产开发、交易、保有全链条上各个环节的税收、收费、租金，形成相关的负担和调节机制。税、费、租应该按照经济性质各归其位。税是政府凭借社会管理者的政治权力征收的；租是凭借土地所有者的财产权利索取的；费是作为政府系统正税之外的收入补充形式，应该以规范的规费形式收取，数量应该不太大，并且还应该允许和引导“使用者付费”的规范形式逐渐发展，使收费更体现它与特定服务供给的直接对应性——这也是公共财政框架下与公共部门提供服务有关的一种收费形式。房地产领域这三个大的政府收入种类(税、费、租)应该按照经济性质，各归其位，并注重总体的协调、整合、体系化。

 

1.在改革中完善房地产税收制度。首先，需考虑合理简化税种。归并、整合现有的城市房地产税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税和房地产开发领域一部分行政事业性收费，以房产税课税税基，覆盖部分高端消费住房，实行可以减少征管成本而又与市场经济相适应的新房产税(房地产税)。将城市维护建设税并入增值税、消费税，将土地增值税并入企业所得税、个人所得税和房地产税，并取消房地产领域不合理的行政性收费。通过上述简化措施，不仅可以减少与房地产有关的税收和收费的数量，减轻纳税人的经济负担，而且还可以优化税负结构，即减少房地产转让、出租环节的税收，增加房地产持有、使用环节的税收。

 

房产税、房地产交易中现行的契税、印花税、营业税等，可考虑合并成一种或两种。房地产交易中，只要缴纳契税(税率可提高)，就应当给予办理过户手续(原来划拨的土地应补缴出让金)，因为转让价格包含了土地使用权的价格。为控制农业耕地的减少，耕地占用税应保留。土地使用税，是国家向使用国有土地的单位和个人征收的税种，其有利于调节土地使用方向和促使用地单位合理使用土地，充分提高土地的使用效率，可以考虑保留——它的含义不是地租，对原划拨和出让的土地应一视同仁都收取土地使用税。需要说明，存量土地中未缴纳地租的原行政划拨的土地，应确定使用年限，按期或按年分期收取一定量的地租(土地租金)，这样就完全形成了一种平等的市场竞争机制，有利于使市场经济的运行走向规范化。

 

其次，应当统一税制，逐步扩大税基和征收范围。需通盘设计相关的税基、税率、减免税优惠。房地产税的征税范围应当按“调节高端”原则扩大到城镇个人住宅(未来也不排除扩大到农村地区)，同时，通过规定适当的免税项目和免征额将低端的“第一单位”排除在纳税以外。房地产税的税率可根据不同地区、不同类型的房地产分别设计，各地可在规定的幅度以内掌握，如中小城市房地产的适用税率可以适当从低，大城市房地产的适用税率可以适当从高；普通住宅的适用税率可以适当从低，高档住宅和高端房地产的适用税率可以适当从高，豪华别墅和高尔夫球场还可以适当加成征税。在设计税基和税率的时候，应当兼顾纳税人的负担能力和财政收支的需要并参考其他国家，特别是发展中国家和周边国家同类税收的做法。此外，应合理调整计税依据，确立根据房产评估值计征的制度框架。评估时要考虑面积、地段、朝向、楼层、市场影子价格等多种因素。参考国际经验，评估可3～5年进行一次。具体年数，可依据经济周期等方面的情况而定。

 

再次，适当下放税权，加强征收管理。未来通过立法程序和改革过程，应当将房地产税逐步打造为中国地方税的主体税种之一，精心培育，使之随着经济的发展成为市(县)政府税收收入的主要来源，并且在全国统一税制的前提下赋予地方政府较大的管理权限(包括征税对象、纳税人、计税依据、税率、减免税等税制基本要素的适当调整)，以适应国家之大、各地经济发展水平之高低不同的实际情况，促使地方因地制宜地通过此税增加财政收入和调节经济。

 

加强房地产税的征收管理，堵塞漏洞，减少税收流失。为此，税务机关要基于统一登记制度信息平台加快完善有关管理制度和信息化建设的步伐，并加强与各有关部门的工作配合。通过加快立法、整体设计、渐进推动、多方配合，可以优化完善中国的房地产税制度，加强房地产税管理，从而适当扩大房地产税收入的规模，提高房地产税收入占地方税收收入和全国税收收入的比重，更好地发挥房地产税对于增加地方财政收入和调节经济与社会生活的作用。

 

2.规范房地产收费体系。坚决取缔不合理的收费项目。现实生活中仍存在的不合理收费项目，不仅推动房价的上涨，制约居民住宅建设和房地产的健康发展，还助长腐败现象和不正之风的蔓延。要坚决取缔不合理、不合法、属“三乱”性质的收费项目，以减轻纳税人的税外收费负担，同时，要将具有经营性质的房地产收费从行政事业性收费中分离出去，以规范政府行为。政府的收费项目要严格以成本来核定收费标准，坚决按照收费的范围和标准足额及时征收，禁止有关部门巧立名目设立多余的收费项目乱收费。严格管理经营性收费，政府行政管理部门不应以任何明示或暗示的手段要求开发企业到某些特定机构办理业务，如房屋买卖、预售等的公证行为，应本着自愿的原则，由当事人自己决定，不得强制公证并收取公证费。

 

合并简化收费项目。将一部分名费实税的房地产收费改为税，如可以将耕地复垦基金、新菜地开发建设基金、征地管理费合并到耕地占用税中一次性征收，将土地闲置费改为土地闲置税。同时，可根据费用的征收环节和征收部门，合理归并房地产收费项目，如房屋租赁登记费、房屋租赁手续费、房屋租赁证书费等，完全可以统一征收，简化收费程序。

 

保留合理的收费项目，并纳入预算管理。对确需保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”系列，并纳入财政预算内管理。同时，应该把合理的房地产收费项目以国家法律或地方法规的形式确定下来，使房地产收费真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

 

3.完善土地出让制度，积极探索土地年租制。我国在改革中已推出的“土地出让金”，其性质是土地使用权的价格，即国家凭借国有资产所有者身份对使用权持有人收取的地租。现阶段的土地出让制度存在一定的缺陷，土地出让金的利益分配机制不够合理。土地出让金是若干年(在我国目前为40～70年)土地使用期内的地租之和，某一届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并会一次性预支未来若干年内的土地使用权收益总和。一次性收取后马上用光，是一种对土地收益的“透支”，这对于往后多届政府显然是不公平的。土地批租环节其他的弊端，还有设租寻租使土地隐形成本提高，开发商囤地导致土地垄断加剧等。

 

当前，从资金视角完善我国土地出让制度的重点，首先是着手解决土地出让金的预算管理、支出安排和运行监管等方面的问题，提高其规范性与合理性。要落实土地出让金收支预算制度，加强土地出让金收支管理。必须将土地出让收支全额纳入预算，实行“基金预算”管理，提高其管理的透明度和规范性。其次，由于受土地供应规模、外部宏观经济情况等因素影响，土地出让收入波动较大，不利于收入预测和支出安排。为此，财政部门要参与同级国土部门的土地利用计划的筹划与制定，加强国有土地投放控制，力求使土地出让平稳增长，提高土地出让收入预算的准确度。另外，为了保护土地出让金预算制度的约束刚性，土地出让金收支预算不得随意变动。对于政府在土地出让高峰期获得的超预算的收入，应建立“土地出让收益基金”制度，并应要求各级政府不得将当期出让土地使用权获得的土地收益全部用于当期支出，可将一定比例的部分作为土地收益留成进行专项管理，留作以后年度地方政府纳入预算安排使用。

 

规范土地出让金的支出使用方向，提高土地出让金的使用效率。对土地出让金应明确各使用用途的支出比例，确保惠及民生的项目资金到位。在征地过程中，要依法落实土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费标准，切实保障失地农民利益。土地补偿费和安置补助费之和达到法定上限，尚不足以使失地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用土地出让金收入予以补贴。地方政府土地出让金的支出使用应以“取之于民，用之于民”为原则，重点加大对棚改、保障房、政策性租房补贴的投入力度，缓解城镇中低收入者住房压力。政府税收收入中来自农村土地相关税收的部分应主要用于农村土地的整理、农田改造和水利等基础设施建设，避免以往土地出让金使用过度向城市倾斜的弊端。

 

还有必要积极探索土地年租制。地租按年支付即为年地租，是对当年利润的一种扣除。若将未来无穷年或若干年的地租的贴现总值一次性支付，即是地价。在无穷年情况下相当于土地所有权价格，若干年或有限年情况下相当于土地使用权价格。因此，不论是地租，或地价，本质上都是土地所有权(在我国是一定年期的土地使用权)让渡所反映的经济价值，是土地所有权在经济上的实现形式。年地租按年度计算和收取，地价(土地使用权格)则是若干年地租贴现值的一次性支付或缴纳。土地年租制与土地使用权出让，从本质上而言，都是国家对地租的收取，是土地国家所有权在经济上的体现，只是二者收取方式不同而已。土地年租制以年为单位，是地租的直接表现形式，有偿出让是一定年期地租贴现值之和，是地租的间接表现形式，其实质是地租的资本化。在无每隔若干年重评一次税基的房地产税制度框架制约的情况下，土地出让金的生成价位较高，如果采取土地年租制，可以动态地调整年租，进而反映经济的发展状况，有利于保证政府财政的长期稳定收入，即可以把一时、一次性的土地出让收入分散到40～70年期限内，进而有利于稳定房价，缓解住房压力，促进居民住房等家庭消费更加合理。

(四)房地产税改革中不同环节税种的协调。

在保有环节缴税的同时，确保流转环节的税收合理化，二者应该共同发挥作用，形成抑制房地产过度投机的机制。

1.流转环节税收。房地产开发阶段实际上是房地产商品的生产过程，如果课税，将会影响房地产商品的供给，从而也可以起到控制投资规模和调节投资结构的作用。开发环节重在建立对土地资源进行合理补偿的税收机制，对土地资源进行合理利用的调节机制，建议在突出主体税种的同时，合并印花税和契税，最终在流转环节仅保留印花税和转让所得税(在企业所得税、或个人所得税中征收)。与此同时，应积极推动开征土地闲置税，研究开征遗产税和赠与税。

房地产交易(转让和出租)阶段是房地产价值的实现环节，国家应该利用税收手段参与价值的分配，通过征税，一方面可以影响房地产市场的供给和需求，另一方面也可以抑制某些房地产投机行为。

在房地产转让环节对房地产开发商征收营业税及附加，增加了房地产企业的税收负担，其结果是：一方面提高了商品房的价格，抑制了市场需求；另一方面，如果市场需求水平低，对税负转嫁的承担能力较弱，缩减了房地产的利润空间，反过来又阻碍了市场供给。在房地产转让环节对购房者征收契税，将增加购房者的购房成本，从而使消费者的有效需求减少，同时也将影响到房地产商品的供给水平。相反，在房地产转让环节的税收优惠政策，则可以促进住房市场的供求平衡。对住宅转让征收的个人所得税实行有差别的税收待遇，在实现打击住宅投机交易、稳定住宅市场价格、提高住宅利用效率、缓解住宅供求紧张等社会、经济目标方面，具有积极意义。对转让国有土地使用权及其地上建筑物、附着物所取得的增值收入开征土地增值税，可以有效抑制房地产业投资过热，促进产业结构、经济结构协调发展。

2.保有环节税收。从供给方面看，保有环节征税可以增加开发商和投机者持有土地、房产的机会成本，鼓励不动产的流动，刺激的土地和房产市场的有效供给，优化资源配置。从需求方面看，保有环节形成的税负会对三类人造成影响：一是自住者(永久持有)。如果自住者对保有环节的税负有清醒的预期，在做购房决策时就会更考虑实惠，一般的购房自住者将继续倾向于按好的地段与合意的朝向、位置购房，但会更多选择中小户型。二是投资者(中长期持有)。这一类购房者是把买房看成购买商业性的社会保险，这在经济上有道理，但房产税的出现会改变一部分长期持有者对于空置住房无所谓的态度，以持有成本的压力迫使其出租自持的房屋，从而减少空置率。无论是因房产税导致的小户型倾向还是空置率降低效应，都是值得肯定和应该追求的积极、正面因素。三是炒作者(短期持有)。这种购房者作为需求方是大量买进与卖出的炒房者。有观点认为炒房者并不在乎一点房产税，因为这部分人是获高利的。但其他人行为的改变会影响炒房者，使之收敛自身的行为，因为炒房者要跟随市场走，市场总体的氛围会随房地产税的推出而趋于沉稳。另外，市场上接盘的人有相当大部分是自住，自住者又主要需要中小户型，那么上述的种种因素会促使供方的开发商顺应市场需求结构的变化而在建设安排上使中小户型增加。而从供给优化的角度来看，使开发商为适应市场需求更好地集约利用土地，提供更多的中小户型，正是调控应追求的正面结果。这样，土地集约化利用水平上升，同时空置率降低，可用资源在租房市场上更活跃，于是社会中即使并不增加一分钱投入，也会使市场供给量增加，资源配置更合理，客观上使配置综合绩效上升，市场上更平衡、更沉稳、更少泡沫。

(五)房地产税改革中不同环节的税负水平设计。

房地产的持有行为属于存量财产，为了平衡存量财产与流量财产的税负，有必要建立对存量财产进行调节的税收机制。目前“轻保有，重流转”的房地产税制模式，一方面，相当于给土地保有者以无息贷款，导致土地利用的低效率；另一方面，国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配，导致财政收入的流失。因此，从长远来看，必须加大对房地产保有环节的课税。重在建立对存量财产进行有效调节的税收机制，确保房地产供求平衡的约束机制，强化公平分配功能的实现机制。

1.流转环节税收。目前，我国房地产流转方面的税种税率比较高，而且层层征、不规范。比如契税，特别是大中城市的房地产交易环节上的契税税率明显偏高。北京市目前在商品房销售环节规定购买者要负担房款2%的契税，其中超过120平方米部分契税税率高达4%，这种做法极大地抑制了房地产市场的正常发展。可以考虑扩大契税征税范围，降低契税税率水平，取消对房地产产权交易征收印花税的规定，避免契税和印花税对房地产产权取得行为的重复课税。

交易环节的税收应积极探讨“区别对待”的调节。如果购房者买房后，在很短的时间内就出手，则可能带有炒房或者投机色彩。依据国际经验，对这种短期内出手的行为，应该课以较重的交易税；如果持有两年以上再交易，可以在税率上降低一个台阶；持有五年以上，再降一个台阶；八年以上，就降到一个相对低水平的常规税率。

2.保有环节税收。鉴于我国房地产价格偏高的现实情况和有必要利用税收政策刺激房地产业不断发展以缓解房地产供求矛盾并有效促进经济增长的客观要求，房产税税负不宜确定在高限，为此，我国应采用低税率、宽税基的思路确保房产税收入的正常增长。可区分住房性质实行不同的比例税率：对经营性房产，可采行1%～3%的浮动税率，具体选择值的确定由省级政府进行；对自住商品房，普通住宅可采行1%的税率，因拥有多套而闲置的房屋、豪宅和高档公寓可以按照面积或单价施行1.5%～3%的分档税率，2年以上未开发的空地按照3%的税率征收。并应进一步明确对首套房不征税或按照一定人均居住面积予以免税的政策，确保个人的基本居住需求。

同时，需进一步完善房地产保有环节的相关税收优惠政策：一是对用于农业生产的土地和农民的宅基地和住房免税，对农村地区的非农业生产的房产可以先暂免，今后条件成熟时征税。二是对学校、公园、宗教的房产免税，但是行政机关及其他事业单位所用房产征税。三是对房产税占个人收入的比重规定一个上限，超过上限的可进行税收减免。由于历史原因我国许多居住大面积房的离退休人群收入不高，所以要对这部分人群进行税收救济。四是房产税税款应允许在个人所得税税前扣除。

(六)相关的配套改革。

1.土地流转制度改革。与房地产税密切相关的土地流转制度的改革，其难度很大，但必须在这方面走出一条路来。目前我国土地的实际使用权在它的法律形式上往往是出现严重背离的，不清晰、混乱，一旦发生纠纷，不能通过低成本的、有规则的法律程序来解决，而是在紊乱失序中摩擦解决，甚至酿成一些恶性事件，需要通过上级政府来“救火”等极端的形式解决纠纷。

从长远来看，最终需要研究允许集体建设土地直接进入一级市场流通的办法和途径，减少政府征地范围，使农民能够直接分享土地转让取得的收益。比如，可以通过修改《土地管理法》等相关法律法规，规定除政府因公共利益需要必须征用集体土地以外，允许集体土地在符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划的前提下，通过统一规范的土地市场采用招拍挂方式转让集体建设用地的使用权，政府主要通过土地增值税和所得税等进行调节。

2.建立健全财产法规和财产登记制度。宪法已经明确写上了私有财产受保护的要求，如何落实，需要具体化到一系列的法规体系上。如果这方面的保障做到位了，那么政府再进一步征收房地产税，乃至以后考虑遗产税、赠与税就都有了稳固前提。

确立现代房产登记制度是完善房地产产权体系，科学合理征收房地产税的一个重要前提。根据《物权法》中有关不动产登记的相关制度安排，健全现代房产登记制度。现行的房屋登记办法就本行政区域内城乡房屋建立统一的房屋登记簿，推动建立了我国的统一不动产登记制度，但我国统一不动产登记的目标仍未完成。目前多数地区实施土地上有建筑物的由房管理局登记，无建筑物的由土地局进行登记。登记机构的分设，给当事人登记带来不便，且造成了资源浪费，房屋、土地登记机构有待统一，需要通过进一步的立法加以解决。

3.完善房地产评估制度。完善房地产评估制度方面，中国不仅要积极借鉴国际经验，还需充分结合自身条件，在由点到面的发展过程中去解决。

一是建立房地产评税机构。由于税基评估既需要借助于税务部门对纳税户基本信息的掌握，也需要借助于房地产或土地管理部门掌握的相关数据资料，加之房地产税评估结果关系到政府的税收收入与个人应纳税额，因此，大部分国家或地区都设立了专门的不动产税基估价机构，这些评估机构的性质主要是政府部门，具有较强的专业性。鉴于我国还没有设立专门的房地产税基评估机构，建议在我国房地产税制改革中，设立隶属于政府部门的独立税基评估机构。为了保证评估环节和征税环节相互独立，该机构应该与地方税务机关和房地产管理机构并列，既能保持密切联系又可以相互监督制约，保证评估结果的公允性。

二是培养专门的评估人员。房地产税基评估采用专业的实地查勘估价对象的程序，评估过程中依据的评估标准和采用的具体方法与一般不动产评估不同。人员的培训也是一个非常重要的问题。我们现在尚缺乏一大批具有这方面基本知识和管理经验的工作人员。一般来说，房地产税基评估人员需要通过考试取得执业资格，并接受专业的后续教育课程培训，周期性地接受执业资格审核。在这方面，我们要借鉴发达国家的经验，建立评估师注册登记制度，完善评估人员培训与继续教育制度，建立起符合我国国情的税基评估从业人员管理制度。

三是建立税基评估争议处理制度。由于房地产状况比较复杂，评税问题涉及面广，纳税人产生争议是较普遍的现象。各国和地区在对待纳税人争议时，都采取了设立相应争议调处机构的方法，使纳税人有获得申诉的机会。我国开展税基评估活动时，必须建立一套税基评估争议处理制度。首先，对评税结果进行公示，将应课税房地产位置、产权状况、实物状况、纳税人姓名等内容以公示形式在特定网站、报纸杂志等媒体上公布，以便增强信息透明度，鼓励纳税人对评税机构进行监督。其次，建立税基评估争议的复议制度，以解决税基评估争议问题，更好地保护纳税人权益。

4.建立健全公共财政的制度程序。公共财政在有关事项上的制度程序非常重要。如果中国今后走到财政和政府的三层级结构，每个层级都要有相关的、代表公众意愿的机构以及立法程序来规范和监督制约政府行为，即是由一个法治化、民主化的制度与程序来形成分权情况下相关的理财决策和监督机制。很多成熟的市场经济国家，房地产税的开征过程中，代表民意的地方议会、市政会议等有较大的决定权，民众具有发言权和表决权。房地产税的有关事项是作为透明的信息传递给辖区内的公众的。这其中就存在一个地方政府之间的博弈，如果某一地方政府不考虑其他合理调整与制约因素，简单地提高自己的房地产税，那么居民就会用脚投票，从而影响本地投资环境的评价与维持。这里面基本的要求无非就是要使之透明和加入规范的公共选择。中国的实际情况和这个境界的差距还很远。在这一改革事项上，需要逐步建立一套公共财政制度程序，来体现民意，促使地方、辖区公共事务领域形成规范化的公共选择制度与机制。

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[11]贾康：《房地产税的作用、机理及改革方向、路径、要领的探讨》，载于《北京工商大学学报(社会科学版)》2012年第2期。

[11]贾康：《房地产制度建设的“双轨统筹”》，载于《上海国资》2012年第8期。

[12]安体富、葛静：《关于房产税改革的若干问题探讨——基于重庆、上海房产税试点的启示》，载于《经济研究参考》2012年第45期。

[13]贾康：《再谈房产税的作用及改革方向与路径、要领》，载于《国家行政学院学报》2013年第4期。

[14]刘军民：《积极探索土地年租制创新土地供应模式》，载于《中国财政》2013年第7期。

[15]贾康、刘军民：《建立符合国情和可持续发展要求的“双轨统筹”住房制度模式》，载于《财贸经济》2013年第11期。

[16]贾康：《房产税试点与房地产税立法并不排斥》，载于《第一财经日报》2014年4月8日。

    （完）

 

作者： 财政部财政科学研究所 贾康 李婕  来源： 《经济研究参考》2014年第49期