PPP模式在产业园区建设中的应用研究

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摘　要：近年来，国家出台一系列政策扶持产业园区综合开发建设，在PPP模式下，社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费。本文在阐述产业园区建设中应用PPP模式的发展历程与优势的基础上，从项目运作结构、合作内容以及回报机制三个方面阐释园区建设PPP模式的核心要素。结合华夏幸福固安工业园区项目案例，分析了PPP模式在产业园区建设融资中的利益共享与风险共担机制并结合现阶段我国产业园区开发和PPP应用的现状和存在的问题，提出相关政策建议。

一、引言

近年来，国家出台一系列政策扶持产业园区综合开发建设，运用PPP模式进行产业园区开发建设也不乏其例。在PPP模式下，社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费，使社会资本内在的合理回报要求能够得到保证且盈利相对稳定，一定程度上破解了产业园区建设短期效益差的问题。

然而，我国在产业园区综合开发中运用PPP模式还处在探索和尝试阶段，关于产业园区建设与社会资本合作是否符合目前国家关于地方债务的规定以及PPP模式的规则，目前尚缺乏专门的政策性文件。全国范围内以PPP模式操作并落地的园区综合开发项目相对较少。因此，探索符合现有国家政策精神、具有可操作性和前瞻性的产业园区综合建设PPP模式并在全国范围内推广，就显得尤为迫切。

二、PPP模式在产业园区建设中的发展概述

PPP模式（即Public-Private-Partnership的字母缩写），是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共服务，以协商特许权为基础，形成一种相互支撑的合作关系，是国内外新城建设和基础设施建设中总结出的一套可借鉴的成功经验。PPP模式在我国的全面推广和应用始于十八届三中全会。2013年来，财政部根据党中央国务院的统一部署，会同有关部门在公共建设领域大力推广PPP，逐步探索出一条适合我国国情的发展道路。将PPP模式引入产业园区的建设管理中，不仅能提高项目融资效率，减轻财政负担，而且由于社会资本的参与，还会提高产业园区建设管理水平，产生巨大的社会经济效益。

PPP模式在我国产业园区建设管理中的应用才刚刚兴起，但是其早已在国外诸多发达国家的城市建设中实现了普遍的应用与发展。英国于1992年最早开始应用PPP模式，经历了半个多世纪的发展与实践，事实证明了在PPP模式下的园区基础设施建设，其工程质量与成本投入都显现出非常完美的表现。例如英国伦敦码头区再造项目，英国政府根据1980年制定的《地方政府规划与土地法》授权成立了伦敦码头区开发有限公司代表政府行使相应的权利，负责整个片区开发建设。项目历时17年，成果显著，不仅建成了伦敦金融城，而且使泰晤士河两岸面貌完全改观。伦敦码头区开发有限公司宣称用18.6亿英镑政府投入撬动了72亿英镑的私人投资。

三、产业园区开发建设PPP模式的核心要素

1.项目运作结构

产业园区PPP模式的运作结构可以表述为：园区所在政府授权园区管委会作为项目发起方，择优选择对园区建设运营有丰富经验和综合实力的社会资本，并由政府指定政府方股东与社会资本共同出资组建PPP项目公司。园区管委会与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责园区的投资、建设和运营。合作期满后，项目公司将园区资产无偿移交给政府指定的机构。该运作结构中，政府股东作为政府出资人代表，可以参与项目公司的组建以及公司章程的制定等，同时对重大事项有一票否决权，从而在园区开发过程中有效地约束社会资本的行为，保证公共安全和公共利益不受侵犯。政府方股东也将承担一定责任，减少社会资本在项目运作过程中的压力和阻力，保证园区建设的顺利推进。

2.合作内容

（1）政府职责

在项目建设期，政府负责整个园区的开发建设的管理监督工作，建设完成后，政府设定相应的绩效考核、激励约束机制，鼓励社会资本提供更优质的服务，保证公众的社会福利。具体表现为以下三方面职责：

项目建设期：负责园区规划建设用地的土地征用并形成建设用地，按照政府与社会资本约定的开发进度，及时并依法提供建设用地。制定园区基础设施和公用设施建设标准，根据需要或法律变更情况对已确定的建设标准进行修改或变更。

项目运营期：制定项目运营期间运营及绩效考核标准，并根据法律法规及强制性、规范性文件，对运营标准进行变更。在遵守、符合适用法律要求的前提下，对项目公司履行合同项下的建设期及运营期的义务进行监督和检查。

合作期其他情况：如果发生项目公司违约的情况，有权要求项目公司纠正违约、向项目公司收取违约金或要求赔偿损失并采取协议规定的其他补救措施，直至提前终止协议。

（2）社会资本职责

社会资本负责投入资金全面协助政府方进行园区的建设及管理工作，并根据PPP协议约定享有相应的收益。社会资本负责的工作主要包括以下两个方面：

园区开发建设阶段，主要负责园区基础设施及公共服务设施投资、建设、运营及维护，同时根据规划要求提供公共公益设施建设工作，包括公园、绿地、广场、景观环境、河道整治等项目建设，文化、体育、教育、医疗等公共公益事业项目建设，以及上述公共公益设施的运营维护。

园区建设完成后，主要负责园区招商和运营服务：社会资本全面负责园区的产业发展服务工作，包括园区的产业定位及发展规划和战略研究，园区整体开发建设项目宣传推广，园区的招商引资工作。

3.投资回报

对于项目的投资回报率，应考虑在整个项目合作期内，以内部收益率作为取值依据，并以此内部收益率对社会资本需取得的可用性服务费以及各项服务费收入额进行测算。根据目前的PPP项目市场情况，自有资金内部收益率的取值一般为8%-10%。社会资本所能获得的服务收入主要包括以下三方面：

（1）园区土地整理服务费

按照政府和社会资本约定的土地整理投资协议，政府应向社会资本支付土地整理费用。土地整理费用由以下两部分构成：

①土地整理成本：双方约定园区内相应的土地整理的支出额（包括但不限于土地征收、拆迁费用投资、农用地的复垦费用投资、与土地整理拆迁相关的各项补偿费用投资、村民拆迁安置区的建设费用投资、安置标准厂房的建设费用投资等）。

②土地整理服务费：按土地整理成本的一定比例计算，一般可取10%～15%。由于园区土地一经整理后，不存在运营的环节，因此可考虑分若干期由政府向社会资本支付投资成本及收益。

（2）园区运营维护服务费

园区运营服务可采取委托-运营（O&M）模式。该模式下，将园区的全部运营任务交给社会资本，并由指定机构对委托运营业绩进行考核。在该种模式下，园区内的存量公共资产所有权仍然属于政府。这种方式将社会资本成熟的园区运营理念复制到薄弱地区，能够有效提升园区的运营水平。

基于社会资本提供的园区运营服务，政府应向社会资本（项目公司）支付运营维服务费用，每年一结。每一年的运维服务费收入总额，可参照社会资本实际发生的运维费用的一定比例计算，一般可取110%～120%。

（3）财政补贴

社会资本在园区进行了较大量的基础设施投资，若所获得的上述收益还不能使社会资本达到自有资金8%～10%的合理内部收益率要求，需要政府以财政补贴形式予以补足。

当然考虑到社会资本提供了园区招商服务，其服务费应根据入园企业在PPP项目合作期内所创造的地方留成税收收入或非税收入额另行单独核算，而不应包含在前述满足自有资金8%-10%收益率要求的各项收入或补贴中，否则起不到奖励作用。

四、PPP模式建设产业园区典型案例－－华夏幸福固安工业园

华夏幸福固安工业园区PPP新型城镇化项目，是固安县政府采购，华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务的传统应标式PPP项目。主要包括土地整理服务、基础设施建设、公共设施建设及运营、产业发展等项目。其中，土地整理服务包括土地整理29047.6亩，累计投资103.8亿元；基础设施建设包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设，已完成全长170公里新城路网、4座供水厂、3座热源厂、6座变电站、1座污水处理厂等相关配套设施建设；公共设施建设及运营服务包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护，已经建成中央公园、大湖公园、400亩公园、带状公园等大型景观公园4处，总投资额为2.54亿元；产业发展服务包括招商引资、企业服务，已经累计引进签约项目482家，投资额达638.19亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。

固安工业园区的PPP项目运作模式通过特许经营协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特园区开发有限公司，双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。

本案例中，双方合作的利益共享模式是使用者付费与政府付费相结合。政府对华夏幸福公司的基础设施建设、土地开发投资按成本加提成方式共110%的补偿；对于外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，同时设置上限，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分，若财政收入不增加，则企业无利润回报，并且不形成政府债务。

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以园区整体经营收益作为还本付息的依据，同时承担政策、经营和债务等风险。

五、PPP模式建设产业园区应用中的问题及政策建议

1.妥善解决园区相关收入分成问题

在现有的园区综合开发PPP实践中，有些合作协议对园区内土地出让收入、相关税收收入、非税收入的分成问题进行了明确约定。事实上，此类约定不符合国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）以及国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）的规定精神，因此建议PPP项目协议中不要体现具体的分成约定。

为了提升社会资本的投资信心，可将合作协议中的相关表述作出适当调整：取消有关收入分成的明确约定，表述为社会资本有权定期向园区方面申请支付上一期的可用性服务费、运营维护费以及相关咨询服务费，这样可以在一定程度上降低园区方面的违规风险，同时能兼顾社会资本对园区收入的比例要求。

2.抓紧解决法律规范和保障体系滞后问题

从国务院（国发〔2014〕60号文）、财政部（财金〔2014〕76号文）、发改委（发改投资〔2014〕2724号文）的相关文件规定来看，PPP合作模式主要适用于城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等具体项目。财政部发布的30个PPP示范项目中，基本都是轨道建设、垃圾处理、污水处理等市政基础设施项目。产业园区综合开发项目作为合作内容广泛的综合类项目，并没有明确列入上述各项文件规定的项目适用领域。

目前，产业园区综合开发项目没有明确列入国务院、财政部、发改委文件规定的项目适用范围，尽管产业园区综合开发类似于委托运营的模式，可以参照发改委2724号文，允许政府就缺乏使用者付费的项目采取委托运营等市场化模式的规定。但政府与社会资本合作进行产业园区综合开发尚缺乏明确的法规、政策依据，且国务院43号文明确规定“地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为”，这可能将导致产业园区综合开发项目被认定为并不符合国家关于PPP模式的指导精神。总而言之，由于现行土地出让收支管理制度的限制，园区综合开发PPP模式仍面临着一定的法律和政策障碍，急需通过国家层面的立法及地方试点项目的实操尝试加以探索和突破。

参考文献：

[1]许瑞芳.PPP模式在园区基础设施建设实证研究[J].工程经济，2015，（6）：68-72.

[2]陈德华.公路交通建设项目的PPP应用模式探讨[J].建筑经济，2015，36（9）：36-38.

[3]陆晓春，杜亚灵，岳凯，等.基于VFM的政府与社会资本合作项目决策问题研究[J].天津经济，2014，（11）：56-59.

作者：王天钰    

出处：《企业改革与管理》2016年第23期