新丝绸之路如何获得成功：以史为鉴

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本文选自彼得森国际经济研究所（PIIE），作者ROBERT Z. LAWRENCE为PIIE非常驻高级研究员，同时也是哈佛大学肯尼迪政府学院贸易与投资的Albert LWilliams教授；FREDRICK TOOHEV是PIIE研究员。

中国的“一带一路”倡议是一个极具历史性意义的项目，如果成功，将可能显著惠及中国和其周边国家。

为了实现这一目标，中国和其他参与国必须克服众多制度挑战。本文借助过去一系列类似项目的经验教训，探究这些挑战的本质，而阐述过去那些类似项目，并非说明历史将会重演，也并非暗示“一带一路”完全照搬所选实例的确切条件，而是以史为鉴，认清类似项目的发展潜力与隐患。

本文第一部分显示了中亚的贸易潜力严重受阻于该地区落后的基础设施和羸弱的制度；第二部分通过19世纪英国对美国的投资实例，证明了在合适的政策下，受到国际资助的基础设施项目能极大地促进国家的经济增长和长远发展；第三部分表明，光有资金投入和打造基础设施是不够的，项目必须关注资金接受国的重点考虑事项，响应市场力量，并且接受国国内要出台关于基础设施使用的维护和管理政策；第四部分强调，尽管这些项目由政府主导，但它们属于经济风险项目，严重依赖于追逐利润企业。过去的历史告诉我们，此种类型的项目中往往存在私营企业和公共部门激励机制的激烈碰撞，因此，很重要的一点就是政府要避免在私企的重压下，陷入代价巨大的灾难性政治和经济泥潭。

 

对“一带一路”的需求

中亚基础设施不足，严重限制了总体经济发展，尤其妨碍了贸易发展。该地区绝大多数的基础设施，都是在前苏联时期作为一个系统的组成部分而统一打造，其设计无法满足独立国家的需求；苏联解体后，部分中亚国家宣称某些基建是本国所独有，以维护国家独立，而面对日益老化的基础设施，这些原苏联成员国并不对其修复或更换，比如塔吉克斯坦的情况不断恶化，居民每天的用电时间不足12个小时。因此，中国的投资能助力中亚艰难的经济，但是，单纯改善基础设施无法使中亚经济与国际经济接轨，他们必须对中国提供的基础设施进行维护与适当管理。

同时，低效监管或寻租腐败问题严重困扰着中亚区域性贸易的发展。在世界银行发布的《全球营商环境报告》中，中亚国家跨境贸易便利指数的平均排名为127，而世界经济论坛发布的《全球贸易促进报告》，同样强调了中亚整个地区海关行政管理的低效。

中国制定丝绸之路计划时，并未忽视这些问题：中国国家发改委就强调该倡议旨在促进中国与邻国之间更多的监管协调，鼓励参与国的“对外开放”。然而，新丝绸之路也强调了主权的重要性，中国表达了与中亚各国当前政权合作来推进丝绸之路建设的希望。这样的双重承诺迫使中国经济规划人员陷入两难境地，由于中亚统治阶级凭借特权和寻租大获其利，因此，开放贸易和可竞争市场可能会让他们遭受不利影响。

也就是说，中亚能从中国的“一带一路”倡议受益匪浅，但除非中国能调和其政治不干预原则与中亚国家必要的改革，否则“一带一路”倡议不太可能取得成功。

 

成功案例：19世纪的美国和英国

在19世纪工业化历史过程中，美国成为贸易政策和基础设施投资相得益彰、促进经济发展的典范。

1846年，英国废除《谷物法》并取消关税，为美国农业商品出口提供了巨大发展机遇；19世纪70年代，技术进步和基础设施投资（英国提供资金）又显著降低了运输成本：19世纪70年代以前，美国中西部地区多数谷物通过北美五大湖和伊利运河被运至东部海岸，自此，铁路成为主要运输方式。

1860-1910小麦运输成本（芝加哥到利物浦、纽约到利物浦）

1870至1890年间，跨大西洋运输成本降低了5%（图1），美国内部和东部海岸之间的运输成本降低了15%。美国铁路发展的影响巨大，而其中多数是由英国提供资金建设的——为抓住《谷物法》废除带来的机遇，英国投资者开始为美国铁路公司投资，1850至1890年间，美国铁路英里数增幅高达2000%。随着全新线路延至国内，美国农民能够利用全新开放的英国市场。与此同时，美国政府的一项规制政策加速了这一过程的发展：美国政府为铁路公司批复了大量土地，显著降低了建设全新线路的成本。后来，为了遏制铁路的垄断，罗斯福政府执政期间引入了相关的管制。

人们通常认为美国19世纪的经济增长是推行保护主义的结果，尤其是在19世纪下半叶，政府针对众多商品实施高关税政策。但是，大西洋两岸原材料和成品之间显著缩小的价差，证明运输和物流成本的降低超过了关税的增加，美国经济在这一时期真正面向全球其他地区开放。

虽然中亚的发展轨迹不大可能像美国那样，但是，英国投资美国铁路的影响表明，中亚基础设施的改善将推动该区域更加积极地参与国际贸易体系。如果不废止《谷物法》，铁路的收益必将遭受极大制约：高关税阻碍美国出口，抑制对于美国铁路的投资热情。这表明中亚政府还应在中国和世界其他地区开拓出口市场。

 

失败案例：坦赞铁路

纵观历史，未能顺利竣工或迅速荒废的项目不胜枚举。坦桑尼亚-赞比亚铁路（TAZARA）是中国比较熟悉的典型案例之一。该项目由中国于20世纪70年代建造完成，旨在为赞比亚和坦桑尼亚铜储量丰富的地区打造出口走廊，同时又不穿越进入充满敌意的罗德西亚或南非地区。根据规划人员预测，繁忙的工业走廊不仅能够惠及矿业公司，同样也将成为轨道沿线农垦复兴主干道。

1975年，坦赞铁路竣工，较预计时间提前了两年，竣工后，它成为非洲大陆第三大成本最高的基础设施项目。铁路维护费用十分高昂。中国承担施工费用，而维修费用则由比较贫穷的坦桑尼亚和赞比亚政府承担。这种安排意味着坦赞铁路不得不从一开始就努力维护设备，随着国家官僚抓住一切机会贪污腐败，情况急剧恶化。截至1978年——铁路竣工后的第三年，由于故障问题，坦赞铁路将每天列车通勤数量从17次降至2次。

然而，资金并非是坦赞铁路失败的唯一原因：坦桑尼亚和赞比亚缺乏培训有素的铁路维护人员。施工期间，中国提供了13000余名工程师和技术顾问，但他们只是来修建铁路的，而不负责提高当地人的技术能力。这些问题综合起来，导致坦桑尼亚和赞比亚从来不会在轨道沿线投资建造基础设施，意味着期望中的农业带永远不会成型，对于铁路的需求平平。

坦赞铁路的失败应该为中国官员提供警示作用，务必注重综合战略的重要性，包括地方承诺与支持。基础设施并非一次性投资，并非存在于真空当中。“一带一路”想要获得成功，中国必须对其资助的项目做出持续性承诺，确保受捐助国也参与到合作当中，使双方百姓共赢。

 

目标冲突与政治纠葛

“一带一路”倡议设定了明确的政治目标：其主要目标是“在一带一路沿线国家之间创建并强化合作关系”。官员们将鼓励项目投资以推进中国利益，并希望企业按照这一目标开展业务。

历史表明，国际投资可能产生消极的政治影响，即便为了实现一国的外交政策目标而创建了一个经济机构，该机构也会迅速发展出与国家利益相悖的自身利益，在最糟糕的情况下，这样的经济机构能够把主权国家推入政治或军事泥潭当中。英国东印度公司的成立目的是在严格的经济基础上开展经营，通过与印度莫卧儿帝国的交易获益，其利润一般，1748年左右，公司发现可以通过操控政治局势获得巨额利润，因此借助卓越的欧洲军事技术，征服了印度绝大多数地区，剥削当地居民，旨在尽可能地攫取利益。统治印度直至1857年，后来，一场反抗活动迫使英国干预。下一个殖民统治世纪并非通过国家外交政策制定的一项战略决议，而是私营公司理性、利己主义行动引发的一种必然结果。

同样，随着东印度公司在中国境内开展贸易，英国开始卷入到鸦片战争当中。公司通过销售鸦片获利颇丰，但对中国人口造成了极大破坏。清朝限制鸦片进口，对东印度公司构成威胁。为了保护投资，英国政府与中国开战，最终获得了在中国境内自由贸易的权利和殖民地。

英国并非唯一一个允许私人利益参与境外冲突的国家。美国同样屈服于私营公司的压力，曾被联合果品公司说服支持1954年危地马拉政变：联合果品公司在危地马拉拥有大量的土地资源和大部分交通运输基础设施，因此，当危地马拉总统Jacobo Arbenz宣布推行全面国有化和土地改革计划时，联合果品公司感到受到极大威胁，为了保护利益，该公司——其中国务大臣John Foster Dulles作为股东之一——发起了一场运动，将Arbenz描绘成一名危险的共产主义者。这场政变催生了一系列残酷的独裁者（直至1996年才结束独裁），开始针对玛雅人民进行残忍的种族灭绝政策，导致该地区动荡不安。

当然，这并不是说“一带一路”倡议将会带领中国走向同样的道路，但由于历史教训及其后果的多样性，中国更需要谨慎和强烈的政治监督。中国明确表示尊重“一带一路”项目受捐助国的主权，但是一旦做出大规模投资，就很难保持中立，当投资国家出现威胁项目可行性和偿债能力的国内政治冲突时，也很难不去参与。中国政府和企业的投资，已经使得中国成为全球众多最动荡国家的最大境外投资国，“一带一路”倡议很有可能会增加风险，因此中国需要具备卓越的政治和外交技巧，解决投资可能面临的潜在挑战。

如果过去只是个序言开始，“一带一路”倡议具备为中国和投资国家带来丰厚收益的潜力，但历史经验同样提醒我们，只有当资金与体制改革和政治政策互为补充时，才有可能获得收益。

翻译：上海金融与法律研究院